3.3 Взаимосвязи стратегического планирования с другими компонентами перспективного и текущего регулирования социально-экономических процессов
Стратегическое планирование на макроэкономическом уровне приводит к успеху тогда, когда оно органически встроено в отлаженную общую систему научного предвидения социально-экономических процессов и стратегического управления развитием. Первейшее условие состоит в том, чтобы стратегическое планирование опиралось на хорошо поставленную систему прогнозирования социально-экономического развития.
Ввиду того, что стратегический план обычно нежесток и многовариантен, на практике бывает зачастую трудно провести разграничительную линию между стадией прогнозирования и планирования. Известно, что прогнозирование предполагает в той или иной степени целеполагание, а когда осуществляется нормативное (телеологическое) прогнозирование, то моменты целеполагания становятся главным содержанием прогнозной работы. Поскольку в социально-экономической сфере при формировании прогнозов доминируют именно нормативные подходы, то методологически между завершенным долгосрочным прогнозом и стратегическим планом здесь большой разницы нет. Поэтому не следует удивляться тому, что в некоторых странах главным документом, направляющим перспективное развитие, выступает комплексный долгосрочный прогноз, а стратегического плана как такового не составляется. Функции стратегического плана могут выполнять и другие по названию документы, например, комплексная программа или концепция социально-экономического развития.
В российской практике понятие стратегического планирования остается вне правового поля, хотя и используется все чаще в научно-аналитических разработках. Вместе с тем все настойчивее делаются попытки заложить элементы стратегических нормативных проектировок в государственные прогнозы.
Согласно опубликованным на Интернет-сайте Минэкономразвития проектировкам Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. выдвигаются следующие планируемые характеристики «образа будущего» России к 2020 г.
Выход России на стандарты благосостояния развитых стран. Обобщающий показатель уровня жизни, ВВП на душу населения по паритету покупательной способности, увеличится с 13,7 тыс. долл. США в 2006 г. (42 % от среднего уровня ОЭСР) до 30 тыс. долл. в 2020 г. (70 %) и около 50 тыс. долл. в 2030 г. Средняя ожидаемая продолжительность жизни возрастет до 75 лет.
Высокое качество и комфортные условия жизни населения. Будет обеспечена всеобщая доступность услуг образования и здравоохранения, соответствующих уровню наиболее развитых стран, средний уровень обеспеченности жильем составит к 2020 г. 30–35 м2 на человека.
Благоприятная среда обитания человека. Доля населения, проживающего в местах с неблагоприятной экологической обстановкой, снизится с 43 % в 2007 г. до 14 % в 2020 г.
Изменение социальной структуры общества в пользу среднего класса, снижение экономической дифференциации населения и резкое сокращение бедности. Доля среднего класса к 2020 г. превысит половину населения.
Инновационное лидерство России в мире на основе передовых научно-исследовательских разработок, высоких технологий и образовательных услуг. Россия должна занять значимое место на рынках высокотехнологичных товаров (не менее 10 %) и интеллектуальных услуг по 4–6 и более крупным позициям. Будут сформированы условия для массового появления новых компаний во всех секторах экономики, и в первую очередь в секторах «экономики знаний».
Лидерство России в поставках энергоресурсов на мировые рынки, в том числе за счет географической и продуктовой диверсификации поставок, превращения России в логистический узел глобальной энергетической инфраструктуры и ключевого участника выработки правил функционирования глобальных энергетических рынков.
Создание разветвленной транспортной сети, обеспечивающей высокую территориальную мобильность населения и глобальную конкурентоспособность России на рынках транспортных услуг.
Лидерство России в интеграционных процессах на евразийском пространстве, превращение в один из глобальных центров мирохозяйственных связей, в том числе в качестве мирового финансового центра.
Новая модель пространственного развития России на основе формирования новых территориальных центров роста и уменьшения масштабов регионального неравенства.
Гарантированная реализация конституционных прав граждан, включая развитую систему демократических институтов, наличие эффективных механизмов правоприменения и системы обеспечения национальной безопасности.
На рисунке 14 показан механизм взаимосвязей между главными компонентами процесса научного прогнозирования, стратегического планирования и регулирования социально-экономического развития страны, если эта система будет создана, в его более или менее завершенном виде.
Рисунок 14. Взаимосвязи в процессе стратегического и индикативного планирования и регулирования социально-экономического развития страны
Научное прогнозирование на долгосрочную и среднесрочную перспективу, показанное в верхней части схемы, задает ритм всему этому механизму, поскольку здесь зарождаются возможные сценарии социально-экономического развития страны с учетом логики НТП и мировых тенденций. На этой фазе процесса происходит обоснование возможных национальных приоритетов, приближающих будущие траектории развития к оптимальным.
Стратегическое планирование, осуществляемое на базе прогнозных проработок, призвано закрепить решения о приоритетах и определить пути и методы реализации этих приоритетов на долгосрочный период, исходя из национальных интересов и объективных условий развития страны.
В органической увязке с компановкой стратегического плана формируются национальные программы и проекты, что позволяет концентрировать государственные ресурсы на реализации национальных приоритетов, опираясь на участие бизнеса и поддержку гражданского общества, добиваясь максимально возможного экономического и социального эффекта, прогрессивных технологических и структурных сдвигов.
Ключевым инструментом реализации приоритетов, выявленных на этапах прогнозирования и закрепленных в стратегическом плане, выступают индикативные планы на годовой и среднесрочный периоды, с помощью которых государство обеспечивает сбалансированное социально-экономическое развитие, опираясь на систему балансов и обобщающих показателей (индикаторов), директивных для государственного сектора и ориентирующих для частного и общественного секторов.
Стратегический план, формируемый на базе долгосрочного научного прогноза, как правило, разрабатывается на перспективу 15–20 лет. Он должен рассматриваться и утверждаться высшими государственными органами. Непременным условием является его широкая публикация и разъяснение для общества ключевых положений. Необходимо законодательно закрепить положение о том, что стратегический план служит основой деятельности для всех государственных органов и ориентиром для корпораций, общественных и неправительственных организаций и гражданского общества.
Структура стратегических планов обычно отвечает структуре долгосрочных прогнозов, но включает более конкретные показатели по выбранному сценарию. При необходимости в стратегическом плане могут быть выделены более детальные показатели по отраслям, народнохозяйственным комплексам и избранным приоритетам.
Ключевые показатели стратегического плана увязываются между собой с помощью балансов – трудовых (численность занятых по отраслям, народнохозяйственным комплексам, воспроизводственным секторам), основных фондов и инвестиций, в стоимостном выражении (валовый выпуск, ВВП и его элементы) в неизменных (сопоставимых) и текущих (с учетом возможных изменений уровней соотношений цен) ценах, а также по макрорегионам (федеральным округам).
В качестве интегрального показателя принимается ВВП в объемном и относительном выражениях: объем и темпы роста ВВП, ВВП на душу населения, региональный продукт (ВРП) – для территориального плана, ВВП (ВРП) на одного занятого (общественная производительность труда), на стоимость основного капитала (фондоотдача), отдача на единицу использованной энергии (энергоэффективность) и т.п.
Стратегические планы разрабатываются органами исполнительной власти, представляются на рассмотрение и утверждение палат Федерального Собрания и Президента Российской Федерации каждые 4–5 лет. Стратегические планы корректируются и продлеваются на очередной плановый срок. В случае существенного изменения внутренних и внешних условий развития могут быть внесены коррективы в принятый стратегический план и в более короткий период в том же порядке.
Среднесрочные индикативные планы превращаются в мощный фактор повышения наукоемкости всего процесса социально-экономического развития. А это становится устойчивой базой структурных сдвигов, обеспечивающих нарастание в каждом цикле общественного воспроизводства доли добавленной стоимости в объеме совокупного продукта.
Непосредственное воплощение национальной долговременной стратегии и индикативных планов в социально-экономическое развитие страны происходит через действие корпораций (предприятий), через федеральные целевые программы, а также через региональные индикативные планы и целевые программы. Причем и корпорации (предприятия), и региональные структуры являются при изложенном подходе активными участниками самого творческого формирования индикативных планов федерального уровня.
Разработка планов и программ не может вестись изолированно от процессов бюджетирования. Принято разделять бюджет на две части – оперативную и капитально-инвестиционную, что делается ради обеспечения приоритетности и стабильности долговременных инвестиционных расходов.
В ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию неоднократно ставился вопрос об удлинении горизонта бюджетного планирования до 10–15 лет.
Построение целостной системы прогнозирования и планирования продолжает наталкиваться в ряде случаев на живучесть некоторых методологических штампов, согласно которым планирование непременно связывается с функциями централизации, исходящими от государства. Но само планирование не является прерогативой правительств или государственного сектора. Известно, что каждая семья планирует общий баланс своих расходов и доходов независимо от того, документируются ли эти планы и балансы. Все нормальные фирмы планируют не только приходы и расходы, но также инвестиции и нововведения, соответствующие сделки и платежи. Таким образом, существует множество форм и типов планирования. И если переходить на уровень макроэкономических обобщений в форме индикативных планов, то нужно исходить из реалий рыночного многообразия в стратегиях и планах фирм, домохозяйств, интегрированных хозяйственных структур. Поскольку в мире не существует какого-то универсального сочетания составных частей смешанной экономики, то невозможно рассчитывать на какую-то одну «хорошую модель» планирования, пригодную для всех экономических систем и на все времена. В большинстве случаев неудачи государственного планирования в практике различных стран возникали не столько из-за ошибок, допущенных людьми, сколько из-за увлеченности организационно-технологическими (технократическими) аспектами дела и неумения сделать план частью социального процесса. Успех планирования и систем программирования социально-экономического развития в решающей степени определяется способностью правительств интегрировать стратегические подходы отдельных экономических агентов вокруг общенациональных целей и интересов.
Государственное планирование – это не только макроэкономический прогноз и не просто совокупность мер промышленной и региональной политики, а прежде всего процесс общественного обсуждения условий нового выбора для экономики и общества в целом, это процесс достижения согласия по поводу перспектив между фирмами, гражданами и правительственными инстанциями.