18 Основания прекращения прав на земельные участки

Конституция закрепляет в качестве высшей ценности все права и свободы человека, а также обязанности государства по признанию, соблюдению и защите любых, а не только конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Однако в любом, даже самом демократическом государстве устанавливаются границы пользования правами и свободами. Отсутствие таких пределов в специальных нормативных правовых актах приводило бы к умалению или нарушению прав и законных интересов других лиц. Прежде всего необходимые пределы свободы оборота земельных участков очерчены в Конституции РФ. Необходимые пределы свободы оборота установлены в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Такие ограничения являются жизненно необходимыми для человека, общества и государства.

Конституция РФ предусматривает два основных ограничения (пределов или границ свободы оборота земельных участков): недопустимость нанесения ущерба окружающей среде и недопустимость нарушения прав и законных интересов иных лиц. Этот перечень является исчерпывающим. Наиболее суровым способом ограничения прав лиц на земельные участки является прекращение права собственности на участки.

Основания прекращения права собственности установлены в главе 15 ГК РФ (ст. 235 — 243 ГК РФ).

В ст. 235 ГК РФ установлены основания для прекращения права собственности, которые можно выделить в две большие группы:

— основания добровольного прекращения права собственности или без воздействия воли со стороны третьего лица;

— основания принудительного прекращения права собственности, т.е. когда другое лицо желает и имеет законное право на прекращение права собственности у собственника.

При добровольном прекращении право собственности на вещь, имущество или имущественное право прекращается у лица (собственника) по следующим причинам:

1) лицо самостоятельно и по доброй воле заключило договор, вступило в иные обязательства перед третьими лицами, предметом данных обязательств выступала данная вещь, и право собственности на нее у собственника в результате надлежащего исполнения данных обязательств прекращается;

2) собственник вещи вступил в гражданско-правовые обязательства и не исполнил их надлежаще, в результате чего его вещь по решению суда или по добровольному согласию (мировому соглашению) отобрали у него для возмещения ущерба, причиненного собственником вещи третьей стороне своим ненадлежащим исполнением ранее взятых на себя обязательств;

3) право собственности на вещь прекратилось у собственника в результате гибели или иного случайного повреждения вещи (либо в результате целенаправленного причинения ей вреда);

4) по причине добровольного уничтожения вещи или отказа от права собственности на нее.

В перечень принудительных оснований прекращения, как нам представляется, возможно отнести основания (случаи), согласно которым у собственника вещи ее отбирают на вполне законных основаниях.

Принудительное изъятие у собственника его имущества по общему правилу не допускается, за исключением случаев, перечисленных в п. 2 ст. 235 ГК РФ. Применительно к земельным участкам можно выделить следующие из них.

19 конфискация

Особое место в комплексе вопросов, связанных с прекращением прав на земельный участок, занимают конфискация и реквизиция. Под конфискацией понимается безвозмездное бессрочное изъятие земельного участка у его собственника. Основанием для конфискации земельного участка служит вступившее в законную силу решение суда. Эта санкция может применяться к гражданам за совершение, как преступлений, так и иных правонарушений.

В отличие от конфискации, реквизиция — это временной изъятие земельного участка, предусматривающее обязательно! возмещение его собственнику причиненных убытков. Реквизиция земельного участка допускается для защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от угроз, возникающих при:

• стихийных бедствиях, авариях, эпидемиях, эпизоотиях;

• иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер.

Решение о реквизиции земельного участка принимается уполномоченным исполнительным органом государственной власти. О реквизиции земельного участка его собственнику выдается надлежащим образом оформленный документ.

После отпадения причин, в силу которых проводилась реквизиция, земельный участок подлежит возврату его собственнику. В тех случаях, когда возврат не представляется возможным, собственнику возмещается рыночная стоимость земельного участка либо (с согласия собственника) предоставляется равноценный земельный участок, в том числе расположенный в другой местности.

Гражданин, у которого реквизирован земельный участок, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми осуществлена реквизиция, требовать возврата ему реквизированного земельного участка в судебном порядке. Оценка, в соответствии с которой компенсируются стоимость реквизированного земельного участка, а также убытки, причиненные в связи с его реквизицией или временным ограничением прав, могут быть также оспорены гражданином в судебном порядке.

20 Ограничение прав на землю

[Земельный кодекс РФ] [Глава VII] [Статья 56]

1. Права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами.

2. Могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:

1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя

3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами.

3. Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда или в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом для охранных зон.

4. Ограничения прав на землю устанавливаются бессрочно или на определенный срок.

5. Ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу.

6. Ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами.

7. Ограничение прав на землю может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке.

21 . ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

Управление земельными ресурсами (землями) это организующая деятельность компетентных органов исполнительной власти по обеспечению рационального использования и охраны земель всеми субъектами земельных отношений.

Управление землями подразделяется на общее и ведомственное (отраслевое), которые имеют общность задач, функций и метода воздействия. Общее управление земельными ресурсами осуществляется органами общей и специальной компетенции и имеет территориальный характер, т.е. оно распространяется на земли (независимо от их категории и прав на конкретный земельный участок) в пределах территории Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований. Такое управление осуществляют органы общей компетенции: Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, исполнительные органы местного самоуправления, а также органы специальной компетенции, в частности Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и др.

Ведомственное (отраслевое) управление земельными ресурсами осуществляется государственными комитетами, федеральными агентствами, федеральными службами (службами), а также в случаях, установленных указами Президента или постановлениями Правительства РФ министерствами, и имеет ведомственный (отраслевой) характер, т.е. распространяется на земли только определенных отраслей народного хозяйства. Такое управление, как правило, не зависит от территориального размещения земельных участков и реализуется под контролем органов общего управления.

Содержание управления земельными ресурсами составляют функции управления, представляющие собой обособленные, основные виды деятельности исполнительных органов по обеспечению рационального использования и охраны земель. Положения земельного законодательства позволяют выделить такие функции управления земельными ресурсами, как:

ведение государственного земельного кадастра;

осуществление землеустройства;

планирование использования земельных ресурсов;

контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль);

мониторинг земель.

22. Под управлением вообще понимается руководство чем-либо (или кем-либо). В Словаре русского языка С.И. Ожегова раскрывается понятие «управления» как «руководить, на­правлять деятельность, кого-чего-нибудь»1.

Под управлением (социальным) в широком смысле пони­мают воздействие на общество с целью его упорядочения, со­хранения качественной специфики, совершенствования и развития всех сфер общественной жизни2.

Государственное управление представляет собой орга­низованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны государственных органов за развитием различных сфер общественной и государственной жизни (экономики, культуры и т.д.)3.

В административном праве государственное управление (регулирование) рассматривается как одна из функций государ­ственного управления, выражающаяся в установлении государ­ством общих правил поведения (деятельности) участников об­щественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий1. Государственное управление пред­ставляет собой форму реализации исполнительной власти.

Что касается определения управления в области охраны и использования земель, то существуют разные точки зрения по данному вопросу.

По мнению Р.К. Гусева, управление земельными ресурса­ми представляет собой урегулированную нормами права деятельность государственных, муниципальных и иных управленческих органов (структур), должностных лиц, призванную обеспечить рациональное использование и охрану земель (земельных ресурсов)2.

О.И. Крассов понимает под управлением в сфере использо­вания и охраны земель подзаконную исполнительно-распоряди­тельную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффек­тивного и рационального использования земель, повышение поч­венного плодородия и их охрану3.

Наконец, И.А. Иконицкая под государственным управ­лением земельными ресурсами понимает организующую дея­тельность государственных органов исполнительной власти, направленную на создание условий для рационального ис­пользования и охраны земель всеми субъектами, имеющими права на земельные участки, в различных сферах социально-экономической жизни общества)4.

Характер деятельности исполнительных органов госу­дарственной власти по организации рационального использо­вания и охраны земель обусловлен принципом разделения властей, закрепленным в статье 10 Конституции РФ (принцип разграничения сфер деятельности и полномочий государственных органов, осуществляющих законодательную, испол­нительную и судебную власти).

Различают несколько видов управления в сфере исполь­зования и охраны земель: общее, специальное и ведомствен­ное (отраслевое) управление1;2.

Общее управление носит территориальный характер и ка­сается всех собственников земельных участков, землевладель­цев, землепользователей и арендаторов земельных участков, осуществляющих свою деятельность в пределах территории всей страны, субъекта РФ или территории местного само­управления.

Такое управление осуществляют органы общей компе­тенции, к которым относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы ме­стного самоуправления в пределах их компетенции.

Деятельность Президента России в данной сфере регули­руется многими нормативными правовыми актами, и прежде всего - Конституцией РФ (ст. 80, 83 и др.).

Так, к важнейшим функциям управленческой деятель­ности Президента, предусмотренных Конституцией, относят­ся: определение основных направлений внутренней политики государства в области охраны и использования земель; нормо­творчество; организация системы центральных органов ис­полнительной власти России в данной области и обеспечение их согласованного функционирования и ряд других.

Компетенция Правительства РФ и правительств субъек­тов РФ в сфере охраны и использования земель определены в Конституции РФ и ряде законодательных актов.

В частности, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:

обеспечивает проведение в Российской Федерации еди­ной государственной политики в данной области;

осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы, в том числе и на землю;

проводит меры по обеспечению законности, осуществ­лению экологических прав граждан и др.

Федеральный конституционный закон от 17.12.97 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 14 и 18) определил полномочия Правительства РФ в сфере природо­пользования и охраны окружающей среды. Например, со­гласно ст. 18, Правительство РФ:

обеспечивает проведение единой государственной поли­тики в области охраны окружающей среды, в том числе и земель;

принимает меры по реализации прав граждан на благо­приятную окружающую среду, по обеспечению эколо­гического благополучия;

организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, в том числе и зе­мельных ресурсов.

Наконец, в соответствии со ст. 9 Земельного кодекса РФ, к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся:

установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

установление ограничений прав собственников и арен­даторов земельных участков, землевладельцев и земле­пользователей, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

государственное управление в области осуществления мо­ниторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного кадастра;

установление порядка изъятия (выкупа) земель для госу­дарственных и муниципальных нужд;

изъятие (выкуп) земель для нужд Российской Федерации;

разработка и реализация федеральных программ по ис­пользованию и охране земель;

управление и распоряжение земельными участками, на­ходящимися в собственности РФ (федеральной собст­венности);

иные полномочия, отнесенные к полномочиям РФ Кон­ституцией РФ, Земельным кодексом РФ и другими фе­деральными законами.

Деятельность субъектов Российской Федерации регули­руется как федеральным законодательством, так и норматив­ными правовыми актами субъектов РФ.

В частности, в соответствии со ст. 10 Земельного кодекса РФ, к полномочиям субъектов РФ относятся:

управление и распоряжение земельными участками, на­ходящимися в собственности субъектов РФ;

изъятие (выкуп) земель для нужд субъекта РФ;

разработка и реализация региональных программ по ис­пользованию и охране земель, находящихся в границах субъектов РФ;

иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ, а также не отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления.

Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений определены как Федеральным законом от 28.08.95 г. (в ред. от 08.12.03 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и акта­ми земельного законодательства. Так, в соответствии со ст. 6 Зако­на «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ведении муниципальных образова­ний находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться орга­ны местного самоуправления.

К вопросам местного значения отнесены:

владение, пользование и распоряжение природными ре­сурсами, находящимися в муниципальной собственности;

обеспечение санитарного благополучия населения;

регулирование планировки и застройки территорий муни­ципальных образований;

контроль за использованием земель на территории му­ниципального образования;

регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных по­лезных ископаемых, а также недр для строительства под­ земных сооружений местного значения;

благоустройство и озеленение территории муниципаль­ного образования и др.