Глава I. Теоретические основы управления федеральным бюджетом
1.1. Основы бюджетной политики
Теоретические основы современных подходов к определению понятия «бюджетная политика» были заложены еще в середине XIX в. представителями отечественной и зарубежной финансовой науки. В их трудах вопросы бюджетной политики рассматривались в рамках финансовой политики, в качестве объекта научного исследования отдельно выделялась только налоговая политика. И это не случайно, ведь интересы наполнения казны государства были определяющими. Объекты управления и политики того времени также существенно не различались. Во времена правления царя Александра I законодательное утверждение бюджета осуществлялось систематически, о бюджете и политике в отношении доходов и расходов бюджета не сообщалось. В период отделения финансов в самостоятельную науку большинство европейских ученых финансовую политику считали ее неотъемлемой частью. Представитель итальянской финансовой науки конца XIX в. Л. Косса к источникам науки о финансах относил общие принципы государственного права и политики, при этом вопросы финансовой политики считал неотделимыми от предмета науки о финансах. Ученые того времени акцентировали внимание преимущественно на практической стороне реализации финансовой политики, что было закономерным для уровня развития финансовой науки того времени. Именно потребностями практики определялись задачи финансовой политики.
Российские ученые подошли к пониманию влияния бюджетной политики, а затем и государства, как ее главного субъекта, на темпы роста экономики. Сущностные признаки каждого из понятий – «бюджет» и «политика» – накладывают определенную специфику, свой оттенок на экономическое содержание целостного понятия. Если в широком смысле политика – это система отношений между людьми, которые возникают по поводу организации и использованию государственной власти в обществе, то закономерно, что основным институтом любого вида политики должно выступать государство, выражающее интересы населения в своей политике.
Бюджетная политика как подсистема финансовой является категорией государственных финансов, которая реализует одну из важнейших функций государственного управления в условиях рыночных отношений – функцию регулирования. Поэтому государство является отправной точкой процесса разработки оптимальной бюджетной политики, оно является обязательным субъектом бюджетных отношений, а особенностью бюджетной политики выступает ее императивный характер, то есть ограничивающий выбор способов действия определенным набором установленных в государстве правил и норм1. Можно сказать, что концепция бюджетной политики формирует другие виды политик с позиции их финансового обеспечения.
Определяя сущность бюджетной политики, обнаружить все ее многогранные свойства очень сложно, особенно путем механического «приложения» к слову «политика» содержания – «бюджетная». Поэтому прилагательное «бюджетная» в словосочетании «бюджетная политика» указывает не только на сферу приложения усилий в процессе выработки и реализации политики, а отражает глубинные пласты сущности влияния государства как института власти на финансовые отношения в обществе и определяет используемые для этого рычаги. Бюджет и бюджетные отношения в данном случае можно рассматривать как макрообъекты государственной политики2.
Бюджетные отношения – это финансовые отношения, которые складываются у государства с предприятиями, организациями, учреждениями и населением. Специфика этих отношений как части финансовых состоит в том, что они, во-первых, возникают в распределительном процессе, неизменным участником которого является государство (в лице соответствующих органов власти), и во-вторых, связаны с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для удовлетворения общегосударственных потребностей.
Бюджетные отношения характеризуются большим многообразием, поскольку они опосредуют разные направления распределительного процесса (между секторами экономики, сферами общественной деятельности, отраслями народного хозяйства, территориями страны) и охватывают все уровни бюджетной системы. Они определяют курс, приоритетные и стратегические направления деятельности бюджетной политики в сфере бюджетных денежных ресурсов.
Каждое государство имеет свое бюджетное устройство, представляющее собой организацию бюджетной системы страны и принципы ее построения и функционирования. Бюджетное устройство определяется формой государственного устройства страны. В федеративных государствах бюджетная система включает в себя три уровня: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты субъектов федерации, местные бюджеты.
В соответствии с БК РФ, бюджетная система России – это «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».
В учебнике по финансам Романовского М.В., отражая распространенное понятие бюджетной политики, дается следующее определение ее сущностного содержания: «Бюджетная политика, которой отводится главное место в финансовой политике, предполагает реализацию совокупности мер по осуществлению взаимодействия бюджетов разных уровней. Она выражается в структуре расходной части бюджета, в распределении расходов между бюджетами разных уровней, в источниках и способах покрытия бюджетного дефицита, в формах и методах управления государственным долгом»3.
Данное определение не отражает стадий формирования бюджетной политики и соответственно к ресурсному блоку (доходам бюджетов). Учитывая это, наиболее полная трактовка понятия дается Х.М. Боговым. Им бюджетная политика трактуется как совокупность финансово-экономических отношений, проявляющихся в системно организованной деятельности государства в соответствии с его функциональной ролью в обществе, направленной на возможно более полное финансовое обеспечение потребностей всего населения в общественных благах и услугах, осуществляемой в интересах развития всего общества4.
Согласно Конституции РФ и БК РФ бюджетная система России состоит из трех уровней:
федеральный бюджет и бюджеты федеральных внебюджетных фондов Российской Федерации;
бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
местные бюджеты, в том числе:
бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
бюджеты городских и сельских поселений.
Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, самостоятельны, т.е. бюджеты субъектов Федерации не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в бюджеты субъектов Федерации.
Свод бюджетов всех уровней составляет консолидированный бюджет.
Выделяют два вида консолидированного бюджета:
1) консолидированный бюджет РФ, включающий федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ;
2) консолидированный бюджет субъекта РФ, в который входят бюджет самого субъекта РФ и свод бюджетов, находящихся на его территории муниципальных образований.
Консолидированный бюджет позволяет получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или федерации в целом, он не утверждается, т.е. не имеет правовой нагрузки и служит для аналитических и статистических целей.
Консолидированный бюджет используется в бюджетном планировании и прогнозировании и разрабатывается одновременно с проектом бюджета соответствующего уровня. Его количественные характеристики служат для подтверждения реальности и обоснованности показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы.
Понятие бюджетной политики как комплексной, самостоятельной, общественно-экономической категории категория отражает общественно-экономические отношения в процессе выработки и потребления общественных благ и услуг, регулирования общественных и экономических процессов, имеет определенную структуру с такими элементами, как субъект, объект и разветвленные взаимосвязи между ними.
Объектами бюджетной политики выступают финансовые ресурсы, бюджетные отношения, экономические и социальные процессы, происходящие в различных сферах экономики. Составляющими бюджетной политики является субъекты политики, объекты регуляторного влияния, институты, институциональная среда, структурно-функциональные элементы системы.
Учитывая различные подходы к трактовке сущности бюджетной политики и достижения отечественной финансовой науки и практики, выделяют главные составляющие бюджетной политики в сферах:
государственных доходов;
государственных расходов;
государственного долга;
бюджетного регулирования.
Некоторые финансисты называют такие элементы бюджетной политики, как:
налоговая политика;
политика регулирования бюджетного дефицита;
бюджетно-финансовая политика внешнеэкономической деятельности;
инвестиционно-бюджетная политика;
политика операционных расходов;
политика финансирования непроизводственной сферы; политика межбюджетных отношений5.
Бюджетная политика находится под воздействием внешних и внутренних факторов. К внешним факторам относится зависимость государства от экономических отношений с другими государствами по поставкам сырья, материалов, других видов ресурсов, обмена технологиями, экспортных возможностей самой страны, ее интеграции с мировыми экономическими системами и др. К внутренним факторам относятся: форма собственности на основные средства производства, структура экономики, социальный состав населения, уровень благосостояния народа, интеллектуальный уровень населения, состояние развития экономики и организация денежного обращения, стабильность денежной единицы, состояние развития кредитования и др.6
Государство определяет методы, объемы и формы формирования бюджетного фонда, отражает их в законодательных и нормативных актах. Финансовый аппарат государства, органы местного самоуправления на основе действующего законодательства разрабатывают и издают нормативные документы, которые дают возможность установить единые в государстве правила формирования и использования средств бюджетного фонда государства. От качества и полноты правового регулирования зависит успешность проведения бюджетной политики.
В таблице 1 рассмотрены основные цели и задачи бюджетной политики государства.
Таблица 1
Основные цели и задачи бюджетной политики государства
Цели |
Задачи |
1. Обеспечение непрерывности воспроизводственного процесса |
1. Удержать экономику от спада производства |
2. Обеспечение роста общественного богатства |
2. Стимулировать инвестиционную активность, добиваться увеличения доли накопления в национальном доходе |
3. Повышение уровня и качества жизни населения |
3. Сократить непроизводительные расходы бюджета на государственные дотации отдельным отраслям сферы материального производства |
4. Обеспечение финансовой стабилизации |
4. Укрепить доходную базу бюджета за счет совершенствования налогообложения и усиления контроля за полнотой уплаты налогов |
|
5. Создать систему действенного финансового контроля за эффективным и целенаправленным использованием государственных расходов. |
Задача бюджетной политики как совокупности мероприятий государства по организации и использования бюджетных отношений для обеспечения социально-экономического развития заключаются в реализации основной цели – обеспечения надлежащего жизненного уровня населения в соответствии с социальными стандартами. Эта цель достигается путем оптимизации распределения ВВП между отраслями экономики, территориями, социальными группами.
К составляющим бюджетной политики также относят: налоговую (фискальную), таможенную, инвестиционную, страховую, денежную, пенсионную и кредитную политики. Эта точка зрения является противоречивой, поскольку в представленном перечне приведены отдельные элементы финансовой политики, которые выходят за пределы бюджетного. Таким образом, в современной литературе отсутствуют единые взгляды по видам бюджетной политики.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная система основывается (строится и функционирует) на следующих принципах:
принцип единства бюджетной системы РФ;
принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;
принцип самостоятельности бюджетов;
принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Феде ради и, муниципальных образований;
принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
принцип сбалансированности бюджетов;
принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств;
принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
принцип прозрачности (открытости);
принцип достоверности бюджета;
принцип адресности и целевого характера бюджетных средств;
принцип подведомственности расходов бюджетов;
принцип единства кассы.
Основные функции бюджетной политики представлены на рис. 1.
Помимо перечисленных на рис. 1 функций государственный бюджет используется также для осуществления перераспределения доходов предприятий и населения в целях эффективного развития экономики (регионов или отраслей производства).
Рис. 1. Основные функции бюджетной политики государства7
Таким образом, бюджетная политика является составной частью экономической политики государства и финансовой политики. Основа бюджетной политики – разработка направлений использования бюджета в соответствии с принципами социально-экономического развития общества. В процессе такой разработки государство определяет конкретные формы, методы и виды организации бюджетных отношений. Практическая реализация бюджетной политики заключается в совокупности мероприятий долгосрочного (стратегического) и краткосрочного (тактического) характера, которые осуществляет государство через бюджетную систему.