2.2 Бюрократия и функции государства

Понятие «бюрократия» происходит от французского слова «бюро», что означает письменный стол. Поэтому слово «бюрократия» можно перевести как власть письменного стола. Термин «бюрократия» введен в научный оборот в середине XVII в. французским экономистом Винсентом де Гурней (1712-1759). Он употреблял его для обозначения способа осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых чиновников. С течением времени этот термин менял свое содержание и смысл. Тем не менее теория бюрократии становится центральной в классических доктринах государственного управления.

Чаще всего теория бюрократии сводится к трем основным типам:

1) Макса Вебера, или теория рациональной бюрократии;

2) маркситской;

3) восточной (имперской, азиатской, китайской).

Наибольшую разработку получила веберовская теория, которая составила фундамент современной практики государственного управления во многих западных странах. Основные положения этой теории состоят в следующем:

1) бюрократы являются профессиональными управленцами, без которых не может существовать ни одно общество в государственно организационной форме. Это слой профессионально подготовленных людей, назначение которых – компетентное управление государственными делами. Они представляют собой абсолютно необходимую часть государственного аппарата и хотя сами не создают никаких материальных ценностей, тем не менее выполняют социально полезные функции.

2) бюрократическая организация – это рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в обществе и характеризуется ведением дел компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законом.

3) упорядоченность делопроизводства, т.е. наличие обязательных регламентированных процедур, соблюдение которых строго необходимо для каждого чиновника и отступление от которых расценивается как должностной проступок.

4) иерархическая организация основанная на строго установленной должностной субординации.

5) внутриорганизационная деятельность, осуществляемая в форме письменных документов, которые подлежат длительному хранению.

6) все чиновники должны быть хорошими специалистами в сфере не только собственных обязанностей, но и норм права.

7) свобода от субъективных влияний при принятии решений, т.е. обезличенность функционирования, что делает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

М. Вебер, считал, что бюрократическая организация представляет собой самую совершенную в техническом отношении организационную форму управления. в дальнейшем в западных странах теория М. Вебера модернизаровалась, совершенствовалась, обогащалась новыми идеями и конструкциями, особенно в американской школе административного права. Поэтому некоторые отечественные ученые, например профессор А.В. Оболоский, называют не три теории бюрократии, а четыре, относя к четвертой, так называемую реалистическую теорию бюрократии.

Но современные теории бюрократии исходят в основном из веберской концепции, дополнив ее. Во-первых , необходимостью учета субъективного фактора, который М.Вебер отрицал (речь идет о человеческой стороне организации управления, об учете социально-психологических аспектов поведения управленцев. Вебер же считал, что они должны быть беспристрастны). Во- вторых, идеей самоуправления, т.е. участия населения в управлении обществом.

Для марксистской концепции теории бюрократии характерно отрицание ценности и социальной полезности бюрократии как системы управления. В марксистской литературе бюрократия представляет как абсолютное зло, как явление, чуждое трудящимся и непригодное для социалистического государства. Таким образом, марксистское учение, по сущности, отождествляет бюрократию и бюрократизм. К.Маркс исходил их того, что бюрократические отношения порождаются взаимосвязью частной собственности с выполнением государственных функций, отсюда реализация частных интересов в качестве всеобщих. По мнению К.Маркса, для бюрократии характерен уход от общения с людьми, изучения действительности в сфере бумаготворчества, следовательно общение бюрократа с внешним миром происходит посредством различного рода формальных предписаний и инструкций.

Имперская модель теории бюрократии наиболее полно воплотилась в азиатских странах, поэтому ее принято называть восточной. А поскольку ее классическим примером служит китайская система бюрократии, то ее иногда именуют и китайской. Основные принципы имперской модели сводятся к следующему. Как известно в древнем и средневековом Китае не существовало частной собственности в европейском смысле. Император являлся единственным собственником всех земель страны. Подданные считались членами одной большой семьи во главе с императором. Чиновники выступали управителями императорской собственности, поэтому их главное назначение состояло в обеспечении власти императора, а не в служении обществу. Отсюда при занятии должности проверялась готовность претендента поддерживать стабильность власти императора. Китайские чиновники не имели возможности осознать себя в качестве самостоятельной политической силы и не превратились в привилегированный чиновничье-административный слой, а остались лакеями императора. Восточная система управления не была публичной службой, поскольку все чиновничество работало на обеспечение нужд центральной власти, а не служило обществу.

Следует различать бюрократию и бюрократизм. Последний порожден негативными чертами бюрократической организации, которые состоят в следующем

1) отрыв аппарата управления от общества, в результате чего исполнительная власть становится фактически независимой и безответственной.

2) чиновники превращаются в самостоятельную силу, которая стремится подчинить правила управления собственному сохранению и использует свое положение для распоряжения общественными делами.

3) чиновник не может быть абсолютно беспристранным при выполнении управленческих полномочий, поскольку у него есть собственный интерес и он стремится навязать его обществу.

4) в бюрократической организации заложен антидемократизм, т.к. чиновник считает единственно компетентным лицом, а все другие – непрофессионалы, вынужденные подчиняться власти чиновника.

5)расширение деятельности государственного аппарата, увеличение его штатов осложняют контроль над ним. Следовательно, снижается ответственность чиновников, растет их безнаказанность.

6) желание скрыть свои дела под видом секретности и посредством закрытия каналов коммуникации.

Это направлено на стремление выйти из-под контроля общества и обеспечить монополию власти. Отсюда бюрократизм работает на себя вместо того, чтобы работать на общество. Кроме того, чиновники охраняют свои привилегии, используют свое положение в ущерб управляемым.

2.3 Правовые формы осуществления функций государства

Вопрос о формах осуществления функций государства традиционно рассматривается в отечественной теории государства и права в связи с характеристикой функций государства, однако однозначного решения тоже не имеет. Не вдаваясь в анализ встречающихся в литературе позиций (вопрос, как представляется, не носит принципиального характера), наиболее удачным и распространенным следует признать выделение правовых и организационных форм.

Формы функций государства показывают роль механизма государства в осуществлении функций государства и использование права в этом процессе. Правовые формы, во-первых, говорят о том, что деятельность государства осуществляется в тесной связи с правом, и, во-вторых, показывают, каким образом используется право при осуществлении функций государства.

Формы осуществления функций государства делят на правовые и организационные. Среди правовых форм осуществления функций государства выделяют - правотворческую;- правоисполнительную;- правоохранительную.

Правотворческая (правоустановительная) форма - властно установленные законы, регулирующие ту или иную область деятельности (полномочия государства, его обязанности, возможности, пределы его вмешательства). Правотворческая форма связана с установлением, принятием правовых норм, в которых определяется порядок деятельности государства, его органов, а также других субъектов в соответствующих направлениях.

Правоисполнительная форма - организация исполнения законов, принятие конкретных решений. Правоисполнительная форма выражается в исполнении правовых норм, претворении их в жизнь. Осуществление функций государства в этом случае протекает так, как это предписано правовыми нормами.

Правоохранительная форма - привлечение к ответственности лиц, нарушающих установленные правила. Правоохранительная форма имеет место тогда, когда нормы права не соблюдаются и не исполняются, т.е. нарушается установленный ими порядок. В этих случаях вступает в действие механизм государственного принуждения, виновные привлекаются к ответственности, а нарушенный порядок восстанавливается.

Организационные формы осуществления функций носят вспомогательный характер, они существуют, чтобы обеспечить деятельность государства в основных (правовых) формах осуществления функций. К ним относят статистику, бухгалтерский учет, деятельность счетных комиссий, организацию заседания органов государства (парламента, правительства и др.).

Организационные формы характеризуют разнообразную организаторскую деятельность, которая может иметь место при осуществлении той или иной функции государства. Обычно об организационных формах осуществления государственных функций говорят в самом общем виде, никак их не дифференцируя.

Однако некоторые исследователи выделяют такие, например, организационные формы, как организационно-регламентирующую, организационно-хозяйственную и организационно-идеологическую.

Организационно-регламентирующая форма выражается, по их мнению, в оперативной текущей организационной работе по решению тех или иных конкретно-политических задач, технико-организационному обеспечению функционирования различных звеньев государственного механизма.

Организационно-хозяйственная форма характеризуется оперативно технической, текущей хозяйственной работой по материальному обеспечению выполнения различных государственных функций (экономическое обоснование, контрольно-ревизионная деятельность, бухгалтерский учет, организация снабжения и т.п.). Организационно-идеологическая форма проявляется в повседневной оперативно-разъяснительной работе, также связанной с обеспечением выполнения различных функций государства (например, разъяснение издаваемых законов, формирование общественного мнения и т.д.).

Нужно подчеркнуть, что каждая функция государства осуществляется одновременно и в правовых, и в организационных формах. Например, чтобы провести в жизнь функцию охраны правопорядка, нужно издать соответствующие законодательные акты (правоустаноительная форма деятельности государства), обеспечить их исполнение (правоисполниельная форма), привлекать к ответственности нарушителей (правоохранительная форма), а в то же время, например, в процессе принятия закона, необходима определенная организационная работа (составление проекта, созыв заседания парламента, работа счетных комиссий в процессе голосования по законопроекту и т. д.), в чем и выражаются организационные формы деятельности государства.

Выделяют методы осуществления функций государства - способы воздействия на поведение людей. Методы осуществления функций государства:

1. убеждение (власть агитирует).

2. принуждение (заставляет).

3. поощрение (создает условия, при которых определенная деятельность становится выгодной для субъекта, ее исполняющего). Существуют и иная классификация методов деятельности государства, методов осуществления функций государства. Можно выделить:

- централизованный метод (означает, что государство устанавливает единые правила для всей своей территории, не допускает самостоятельности субъектов государства; этот метод обычно связан с жестко централизованным правовым регулированием, когда все сферы охватываются регулированием сверху; это метод единого, единообразного осуществления власти, жесткой властной деятельности);

- децентрализованный метод (осуществление власти происходит на основе признания идей самоуправления, определенной самостоятельности субъектов государства; государство не вмешивается во все сферы общественной жизни, не все сферы регулируются сверху, централизованно; остается большой простор для деятельности субъектов государства, которые могут принимать решения с учетом специфики того или иного региона, в зависимости от чего методы осуществления функций государства могут разниться в зависимости географических, социальных, национальных, экономических факторов, составляющих специфику регионов); - рекомендательный метод (в его основе лежит идея о том, что любую деятельность лучше выполняют профессионалы, а не дилетанты; государство организация, специально созданная для управления, она осуществляет его профессионально, из чего делается вывод, что государство лучше справится с функцией управления, чем структуры, работающие не на профессиональной основе; поэтому государство вправе разрабатывать рекомендации, выполнение которых позволит добиться каких-либо социально значимых целей. Так, государство может разрабатывать примерные планы развития той или иной области государства или отрасли экономики, типовые уставы, положения, правила, использование которых позволит эффективнее выполнять государственно значимую деятельность. Особенность рекомендаций государства - они не обязательны для исполнения, но обязательны для ознакомления субъектами, которым они адресованы);

- поощрительный метод (государство создает условия, при которых субъекты заинтересованы в осуществлении деятельности, которая выгодна государству, составляет его функции. Например, в целях выполнения социальной функции государство устанавливает налоговые льготы для предприятий, берущих на работу инвалидов).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, функции государства — это цельная, взаимосвязанная деятельность всей системы государственных органов, направленная на гармоничное экономическое, социальное и духовное развитие общества, при непременном взаимодействии и сотрудничестве с другими государствами. Взаимное равноправное партнерство государств, их совместные усилия по разрешению общих проблем, стоящих перед человечеством, создают необходимые условия для нормальной жизнедеятельности отдельных индивидов, различных государственных и общественных объединений и мирового сообщества в целом. Государственно-организованное общество в современных условиях может прогрессивно развиваться лишь при координации функциональной деятельности образующих его государств.

Социальную и политическую природу государства обнаруживают его функции, ибо любой феномен наиболее ярко проявляется тогда, когда действует. Функции государства - это основные направления его деятельности, обусловленные объективной потребностью объединенных обменными отношениями людей решать общие дела. Содержание этих дел обуславливается исторически определенным характером общества.

Деятельность государства широка и многообразна. Для того чтобы охватить, охарактеризовать ее в целом, требуется высокий уровень научной абстракции и соответствующие ему понятия. Они позволяют увидеть, что с момента возникновения и до настоящих дней задачи государства не остаются не измененными. Одни осуществляются до конца, на смену им приходят другие, более сложные.

В целом, следует отметить, что современные исследователи обращают внимание на тот факт, что по мере экономического развития цивилизованного общества роль государства как носителя идеи насилия падает, а функция реализации общего блага, напротив, расширяется.

Таким образом, из рассмотренных мною функций, можно увидеть, что государство является не только аппаратом подавления, представителем интересов господствующего класса, но и организацией выражающей интересы всего общества.