Ознаки адміністративних послуг
Адміністративні послуги наділені рядом специфічних ознак, які характеризують їх зміст та визначають місце в системі публічних послуг взагалі.
Отже, є такі ознаки адміністративних послуг:
1. Адміністративні послуги надаються лише за безпосередньою ініціативою (заявою) фізичних та юридичних осіб, незалежно від самої форми заяви особи (усна чи письмова) та порядку її отримання органом влади. Немає значення, чи всі особи зобов'язані звертатися за конкретною адміністративною послугою, як, наприклад, за отриманням загальногромадянського паспорта, чи лише окремі категорії суб'єктів права, як у випадку з отриманням будь-якої ліцензії.
2. Необхідність і, відповідно, можливість отримання конкретної адміністративної послуги передбачена законом. Надання адміністративної послуги можливе лише у випадку, коли є спеціальне правове регулювання порядку надання такої послуги. Вимога особи до органу влади вчинити якісь дії на її користь може розглядатися як адміністративна послуга лише тоді, коли порядок розгляду цієї заяви є чітко регламентованим. Не можна вимагати від органу влади надати адміністративну послугу, якщо її надання не передбачено законом.
3. Закон наділяє повноваженнями щодо надання кожної адміністративної послуги відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. За загальним правилом, за конкретною адміністративною послугою можна звернутися лише до певного (тільки одного) органу влади, визначеного законом, на відміну від інших видів звернень, які можуть бути розглянуті та вирішені більш широким колом суб'єктів.
4. Для отримання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам необхідно виконати певні вимоги, які встановлені законом.
5. Адміністративна послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта, в якому вказано його адресат. При задоволенні заяви особи цей акт має типову форму (свідоцтво, ліцензія), хоча власне адміністративним актом може вважатися лише саме рішення органу про реєстрацію чи видачу свідоцтва.
Таким чином, наведеними ознаками "адміністративних послуг" охоплюється величезний масив владно-розпорядчих дій публічних органів: від видачі свідоцтва про народження, закордонного паспорта або дозволу до розгляду уповноваженим органом, посадовою особою будь-якого іншого звернення фізичної особи з вимогою задовольнити її потреби чи інтереси з конкретного питання.
Принципова відмінність полягає, зокрема, у відході від домінування «управлінської» складової предмета адміністративного права і визнанні не просто рівноцінною, а більш важливою його т. зв. «публічно-сервісної» складової. Це пов'язане з етимологією самої назви галузі — «адміністративне» право. Адже одним із мовних джерел цієї назви можна вважати латинські не тільки «аdministratio» — керування, управління, а й «аdministrо» — прислуговую, допомагаю. Інакше кажучи, у назві адміністративного права навіть етимологічно присутній зв'язок не тільки з «управлінням», а й з «обслуговуванням», «служінням».
З огляду на наведене уточнення, визначення предмета адміністративного права потребує переоцінки ролі процедур у діяльності органів виконавчої влади, насамперед у частині їх взаємостосунків із громадянами.
суб’єкт надання адміністративної послуги - орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.
Суб’єкти надання адміністративних послуг зобов’язані забезпечити:
1) облаштування у місцях прийому суб’єктів звернень інформаційних стендів із зразками відповідних документів та інформації в обсязі, достатньому для отримання адміністративної послуги без сторонньої допомоги;
2) створення та функціонування веб-сайтів, на яких розміщується інформація про порядок надання відповідних адміністративних послуг, режим доступу до приміщення, в якому здійснюється прийом суб’єктів звернень, наявність сполучення громадського транспорту, під’їзних шляхів та місць паркування;
3) здійснення посадовими особами прийому суб’єктів звернень згідно з графіком, затвердженим керівником відповідного суб’єкта надання адміністративних послуг. Кількість годин прийому суб’єктів звернень має становити не менше 40 годин на тиждень, у тому числі в суботу - не менше шести годин;
4) надання суб’єкту звернення, який звернувся за допомогою засобів телекомунікації (телефону, електронної пошти, інших засобів зв’язку), інформації про порядок надання адміністративних послуг;
5) видання довідково-інформаційних матеріалів про адміністративні послуги та безоплатне поширення таких матеріалів у приміщеннях, в яких здійснюється прийом суб’єктів звернень;
6) облаштування скриньки для висловлення суб’єктами звернень зауважень і пропозицій щодо якості надання адміністративних послуг, проведення щорічного аналізу таких зауважень і пропозицій, вжиття відповідних заходів.
У науковій літературі містяться різні, подекуди протилежні підходи до виділення певних видів адміністративних послуг та їх класифікації за тими чи іншими критеріями.
Узагальнюючи погляди науковців стосовно класифікації адміністративних послуг, слід виділити основні критерії їхнього розподілу залежно від: змісту адміністративної діяльності; рівня встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання; форми їх реалізації; предмета (характеру) питань, за розв'язанням яких звертаються особи до адміністративних органів; оплати (безоплатності); суб'єкта, що надає адміністративні послуги.
І. Залежно від змісту адміністративної діяльності щодо надання адміністративних послуг виділяють:
а) видачу дозволів (наприклад, на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами; на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї; у тому числі акредитація, атестація, сертифікація (наприклад, акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров'я; атестація підприємств, робочих місць; сертифікація товарів, робіт і послуг);
б) реєстрацію з веденням реєстрів (наприклад, реєстрація актів цивільного стану, суб'єктів підприємницької діяльності, автомототранспортних засобів), у тому числі легалізація суб'єктів (наприклад, легалізація об'єднань громадян);
в) легалізацію актів (консульська легалізація документів), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України);
ІІ. Залежно від рівня встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання, зокрема:
а) адміністративні послуги з централізованим регулюванням (закони, акти Президента України, Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади);
б) адміністративні послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади);
в) адміністративні послуги зі "змішаним" регулюванням (коли відбуваються водночас централізоване і локальне регулювання).
ІІІ. Залежно від форми їх реалізації поділяють на такі групи:
а) послуги, пов'язані з реальним здійсненням конституційних прав і свобод громадян (медичні послуги, послуги у сфері культури, соціального захисту, освіти та ін.);
б) власне адміністративні послуги, пов'язані з юридичним оформленням умов, необхідних для реалізації прав і свобод громадян (видача свідоцтв, ліцензій).
IV. Залежно від предмета (характеру) питань, за розв'язанням яких звертаються особи до адміністративних органів:
1) підприємницькі (або господарські);
2) соціальні;
3) земельні;
4) будівельно-комунальні;
5) житлові та інші види адміністративних послуг.
Такий підхід до поділу адміністративних послуг не вступає в жодну суперечність із загальним поняттям "адміністративні послуги", оскільки всі ці відносини належать до галузей законодавства, які "виросли" з адміністративного права і мають адміністративний характер. У процедурному аспекті також не простежується жодних суттєвих відмінностей між цими послугами: надають їх адміністративні органи, процедурний результат той самий - рішення адміністративного органу. Аналіз виокремлених вище груп послуг засвідчує наявність у них і деяких власних формальних та змістових ознак. Сучасна нормативна база, що регулює соціальні питання, характеризується надзвичайною "рухливістю", наявністю багатьох змін та доповнень, хоча здебільшого є досить детальною. Соціальні послуги, як правило, надаються на найнижчих рівнях влади, що цілком виправдано, адже коло споживачів таких послуг є досить широким і для останніх зручно, коли відповідні служби стоять якнайближче до них. Скажімо, дуже зручно, якщо за призначенням житлових субсидій можна звертатися через житлово-експлуатаційні організації. Із прикладу призначення житлових субсидій можна запозичити позитивний досвід надання адміністративних послуг: порівняно велика кількість прийомних годин, обґрунтований перелік документів, що вимагаються, тощо.
V. За критерієм платності адміністративні послуги можна поділяти на платні й безоплатні.
Концепція адміністративної реформи України, затверджена Указом Президента України від 22 липня 1998 р., встановила безоплатний стандарт адміністративних послуг. У той самий час передбачалася можливість отримання платних адміністративних послуг на розсуд суб'єкта. Разом із тим, сучасне бачення розвитку адміністративних послуг спрямоване на розвиток платних адміністративних послуг. Активно запроваджується позиція, що безоплатними повинні бути виключно послуги: 1) у справах державного пенсійного та соціального забезпечення; 2) у справах, які безпосередньо стосуються реалізації основних прав і свобод людини.
Крім того, передбачається, що безоплатними можуть бути послуги у випадках, коли розмір плати настільки дрібний, що плата не виправдовує витрат, пов'язаних з її стягненням.
Зауважується, що адміністративні послуги повинні бути платними, тому що:
1) це справедливо, адже одні особи не звертаються за певними послугами жодного разу в житті, а інші - регулярно;
2) це може запобігати корупції, адже "безкоштовна невизначеність" змушує шукати шляхи для позазаконної визначеності;
3) плата за послуги може бути дієвим інструментом для мотивації службовців надавати послуги якісно, коли від цих коштів залежатиме фінансування відповідного адміністративного органу та преміювання службовців (Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схвалена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р.).
З цього приводу треба зазначити, що встановлення справедливої чіткої плати за адміністративні послуги може запобігти корупції, адже "безкоштовна невизначеність" часто змушує шукати шляхів до визначеності, але не завжди законної Крім того, плата за послуги може бути дієвим інструментом для мотивації службовців у наданні послуг якісно, особливо у випадку, коли від цих коштів прямо залежатиме фінансування відповідного адміністративного органу та преміювання службовців.
Окремі адміністративні послуги повинні бути безоплатними для особи (у справах державного пенсійного та соціального забезпечення), але зробити переважну більшість адміністративних послуг безоплатними для користувачів сьогодні не наважуються навіть економічно розвинені держави.
Проблема платності послуг вимагає впорядкування, адже за одні послуги стягується державне мито, за інші - податкові збори чи інші форми платежів (збір за реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності).
Політика цін і тарифів на адміністративні послуги не повинна суперечити ст. З Закону України "Про ціни і ціноутворення". Якщо держава визначає, що фінансування певних адміністративних послуг буде здійснюватися лише за рахунок бюджетів, а інших адміністративних послуг - за рахунок утримання плати з отримувача таких послуг, то має бути чіткий та зрозумілий критерій - які адміністративні послуги мають бути безоплатними, а які мають бути безумовно оплатними, чи частково оплатними. Якщо проаналізувати структуру органів, бюджетних установ та організацій, які мають право надавати платні послуги, то виявляється не досить прозорий принцип закріплення цього права, іноді це є елементарним залученням додаткових джерел фінансування своєї діяльності. Така практика є загальноприйнятим явищем у зарубіжних країнах, але там подолано інституційні та інші бар'єри на шляху до одержання дозволу на часткове самофінансування і мають місце позитивні результати роботи.
Визначаючи розмір плати за послуги, слід також враховувати недопустимість обмеження реалізації прав і свобод громадян через надмірну плату за адміністративні послуги. Необхідно пам'ятати, що органи влади утримуються на гроші платників податків і було б цинічно перетворювати державу на комерційне підприємство.
Державні та комунальні підприємства, установи й організації як звичайні суб'єкти господарювання повинні мати право надавати будь-які послуги нарівні з приватним сектором. Більше того, вони повинні самі "боротися" за свого споживача та за розширення кола клієнтів, необхідно лише забезпечити належний контроль за ефективністю використання виділених їм публічних коштів та ціноутворенням.
VI. Залежно від суб'єкта, який надає адміністративні послуги, їх можна поділити на державні послуги і муніципальні послуги.
Державні послуги - це послуги, що надаються органами державної влади (насамперед виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями.
Муніципальні послуги - це послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та комунальними підприємствами, установами, організаціями.
Слід зазначити, що важливими є насамперед ті класифікації, які мають практичне значення, тобто дають можливість давати рекомендації щодо покращання системи надання адміністративних послуг. Враховуючи наведені класифікаційні види адміністративних послуг, для покращення якості надання адміністративних послуг необхідно:
1) інституційно розмежувати органи, які займаються виробленням політики, та органи, які займаються поточним адмініструванням. У другій категорії необхідно виділити органи, які надають адміністративні послуги та зосередити їх увагу на якісному наданні таких послуг;
2) мінімізувати обсяг (номенклатуру) адміністративних послуг та залишити лише ті послуги, які зумовлені публічними інтересами. Для цього всі послуги необхідно переглянути і згрупувати: а) послуги, надання яких потрібно залишити за державою та місцевим самоврядуванням; б) послуги, які можуть бути скасовані без шкоди для суспільства та держави; в) послуги, надання яких може бути передано недержавним суб'єктам у порядку делегування або приватизації, але має здійснюватися під контролем та під відповідальність держави або місцевого самоврядування. Діяльність щодо перегляду обсягу (номенклатури) адміністративних послуг повинна здійснюватися постійно;
3) максимально децентралізувати надання адміністративних послуг. Основним суб'єктом надання адміністративних послуг мають ставати органи місцевого самоврядування. Це наблизить надання адміністративних послуг до споживачів, що зручно для останніх, сприятиме більш точному визначенню їх потреб та очікувань, і повинно підвищити відповідальність влади. Крім того, завдання щодо надання адміністративних послуг доцільно передавати через відкриті механізми тендерів, делегування недержавним інституціям, органам професійного самоврядування тощо. Передача публічних завдань повинна відбуватися разом з відповідним публічним фінансуванням на цю діяльність;
4) регламентувати процедуру надання адміністративних послуг. Процедура надання адміністративних послуг повинна ґрунтуватися на принципах цілісності (результативності) адміністративної послуги та "єдиного вікна" - приватна особа подає заяву та за потреби необхідний мінімум документів, а збирання довідок, погодження тощо має здійснюватися всередині публічної адміністрації (в органі та між органами), а не покладатися на особу. При встановленні процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися на кінцевий результат та не допускати "подрібнення" адміністративної послуги;
5) створити такі умови, щоб суб'єкти, які надають адміністративні послуги, в питанні внутрішньої організації діяльності могли діяти за принципами приватного сектору. Це повинно поширюватися насамперед на питання добору та управління персоналом, винагороди за працю;
6) виробити стандарти надання адміністративних послуг. Підставами для встановлення стандартів якості надання адміністративних послуг та для оцінки якості їх надання є критерії результативності, своєчасності, доступності, зручності, відкритості, поваги до особи, професійності. Стандарти якості надання адміністративних послуг повинні регулярно переглядатися та покращуватися;
7) створювати "універсами послуг", що дозволяє: особі в одному місці отримати всі або найбільш поширені адміністративні послуги, які надаються на певному адміністративно-територіальному рівні; вести прийом громадян протягом усього робочого часу; організувати оплату послуг на місці тощо. Для цього на першому етапі необхідно заохочувати співпрацю органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування.
Разом із тим, у силу надзвичайної різноманітності адміністративних послуг залежно від їх цілей, органу який їх надає використовують й інші способи їх класифікації. Зокрема, адміністративні послуги можуть бути надані некваліфікованими або висококваліфікованими виконавцями, задовольняти особисті або виробничі потреби; для надання одних послуг необхідні величезні капіталовкладення, а такі, як консультації можуть обійтися мінімальними вкладеннями. Виділяють також: 1) ділові послуги, які поділяються на виробничі, розподільчі та функціональні; 2) соціальні; 3) приватні: а) масові; б) індивідуальні.
Чинне законодавство не визначаєпоняття дозвільної послуги, однак легітимізує термін «дозвільна система у сфері господарської діяльності» спеціальним законом. Таку систему визначено як сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб'єктами господарювання у зв'язку з видачею документів дозвільного характеру [17]. Зазначене поняття охоплює різні види діяльності щодо видачі дозволів у сфері господарювання, зокрема з таких її видів, які негативно впливають на різні сфери суспільних відносин. Держава в особі уповноважених органів (посадових осіб), надаючи дозволи у процесі провадження дозвільної діяльності, тим самим використовує один із найбільш дієвих засобів забезпечення національної безпеки, оскільки процедури видачі дозволів спрямовані на запобігання фактам заподіяння шкоди в різних сферах суспільних відносин, а тому така діяльність має превентивний характер.
Теорією адміністративного права сформульовані загальні та особливі риси адміністративно-правових норм, серед яких, зокрема, їх державно-владний характер, формальна визначеність загальнообов'язкових правил поведінки, мета - забезпечення організації та впорядкованості дій суб'єктів публічної адміністрації, створення умов для реалізації і захисту прав та свобод громадян, щодо яких здійснюється управлінська діяльність. Крім рис, притаманних нормам адміністративного права, при вирішенні питання про те, які саме відносини потребують адміністративно-правового регулювання, треба обов'язково враховувати особливості методу адміністративного права. Зазначається, що реалізація методу адміністративно-правового регулювання здійснюється шляхом: використання приписів (встановлення обов'язків); встановлення заборон; надання дозволів [18, с 73-77].
Аналіз доктринальних положень дозволяє зазначити, що головною особливістю адміністративно-правового регулювання дозвільних відносин є наявність управлінських інститутів публічної влади, внаслідок діяльності яких створюються умови для реалізації і захисту прав та свобод громадян у цій сфері. Обов'язковими учасниками адміністративних правовідносин у сфері надання дозвільних послуг мають бути управлінські інститути публічної влади, їх посадові особи, діяльність яких має реалізуватись шляхом використання приписів, встановлення обов'язків, заборон, надання дозволів.
Слід зазначити, що дозвільна послуга, яка надається суб'єктом публічної адміністрації, -це результат публічно-владної діяльності суб'єкта публічної адміністрації, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо).
Таким чином, система надання дозвільних послуг, яка існує в Україні, повинна орієнтуватися на забезпечення потреб громадян України, а не на отримання доходів на умовах, зручних для надавачів послуг. Основним завданням суб'єкта публічної адміністрації повинно бути вдосконалення системи якості надання дозвільних послуг, наближення її до громадянина України - споживача.
У статті розглянуто лише окремі проблемні питання, що стосуються визначення дозвільних послуг, які надаються суб'єктами публічної адміністрації, але їх наявність свідчить про потребу подальшого наукового пошуку в цьому напрямку.
Дослідження категорії «адміністративні послуги ОВС» в науці адміністративного права знаходиться на початковій стадії. Так К. Афанасьєв зазначав, що державні адміністративні послуги органів внутрішніх справ є систематичним і цілеспрямованим здійсненням органами внутрішніх справ (посадовими особами) на підставі норм і з урахуванням принципів адміністративного права комплексу різноманітних заходів правового й організаційного характеру зі створення належних умов для реалізації громадянами або іншими суб’єктами адміністративно-правових відносин своїх прав, свобод і законних інтересів у сфері громадського порядку та громадської безпеки, результатом якої є адміністративний акт, що має індивідуальний характер (свідоцтво, ліцензія, дозвіл тощо) [10, с. 155].
С. Шатрава дає інше визначення категорії «адміністративна послуга, що надається органами внутрішніх справ», а саме: це результат публічно-владної діяльності органу чи підрозділу Міністерства внутрішніх справ, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо) [11, с. 163].
І. Голосніченко висловлює істотні й обґрунтовані пропозиції стосовно відмінностей публічних, управлінських та адміністративних послуг, тим самим уточнює розуміння сутності управлінських послуг органів внутрішніх справ: «Під адміністративною послугою можна вважати систему організаційних дій, які вчиняються органами публічної влади (в деяких випадках із застосуванням заходів примусу), врегульованих адміністративним правом, направлених на створення умов щодо задоволення прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина або юридичної особи приватного права за їх заявою або за ініціативою органу публічної адміністрації (державного органу або органу місцевого самоврядування)» [12, с. 127].
При цьому вчений акцентує увагу на тому, що послуги, які надаються органами і підрозділами внутрішніх справ, є публічними послугами. Найбільша частина цих послуг є адміністративними, тобто такими, що базуються на діях підрозділів міліції як складової частини органів внутрішніх справ, які мають управлінський характер, або при їх вчиненні застосовуються заходи примусу, врегульовані адміністративним правом та направлені на створення умов щодо задоволення приватних осіб [13, с. 84].
Ознаками послуг органів внутрішніх справ є таке: 1) ці послуги безпосередньо пов’язані із суспільною функцією держави у сфері внутрішніх справ; 2) надання послуг пов’язане із забезпеченням створення умов для реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів або виконання покладених на них нормативними правовими актами обов’язків у сфері внутрішніх справ держави; 3) ці послуги надаються переважно за зверненням приватних фізичних і юридичних осіб; 4) повноваження органу (підрозділу) внутрішніх справ щодо надання певного виду послуг визначається законом; 5) ці послуги не пов’язані із владно-розпорядчими повноваженнями органів внутрішніх справ; 6) для отримання такої послуги споживачем йому необхідно виконати певні вимоги, визначені законом.
В. Тимощук серед ознак «адміністративних послуг, які надаються органами внутрішніх справ» виділяє наступне: 1) адміністративна послуга надається за заявою особи; 2) надання адміністративних послуг пов’язане із забезпеченням умов для реалізації суб’єктивних прав конкретної особи; 3) адміністративні послуги надаються адміністративними органами (насамперед органами виконавчої влади) і обов’язково через реалізацію владних повноважень. Тобто отримати конкретну адміністративну послугу можна лише у відповідному (як правило, тільки одному) адміністративному органі; 4) результатом адміністративної послуги в процедурному значенні є адміністративний акт (рішення або дія адміністративного органу, яким задовольняється заява особи). Такий адміністративний акт має конкретного адресата – споживача адміністративної послуги, тобто особу, яка звернулася за дано послугою [14, с. 119].
При цьому слід зауважити, що право адміністративного органу надавати будь-яку послугу є його повноваженням, і належною правовою підставою для здійснення цього повноваження є лише закон і акти, прирівняні до нього за ієрархією. Згідно зі статтями 6, 92 та 120 Конституції України організація, повноваження і порядок діяльності органів виконавчої влади повинні визначатися лише Конституцією і законами України. Таким чином, зважаючи на положення Конституції України, правове регулювання права на отримання особою конкретної адміністративної послуги, порядок її надання та відповідне повноваження адміністративного органу має бути безпосередньо передбачене законом. Очевидним є те, що законодавцями та вченими сформульовані різні тлумачення категорії «адміністративні послуги», і цей момент потребує свого доопрацювання.
Що стосується Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ» від 4 червня 2007 р. № 795, то в ній взагалі не дається визначення, а мова йде про перелік платних послуг, які надаються підрозділами та органами Міністерства внутрішніх справ [15].
Відсутність визначення адміністративних послуг, що надаються органами внутрішніх справ, зокрема міліцією, врахована у чинному Законі України про адміністративні послуги, прийнятому 6 вересня 2012 р. Цей Закон визначає правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг. У статті 1дано визначення термінів, що вживаються. Згідно з цим:
адміністративна послуга – результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків такої особи відповідно до закону;
суб’єкт звернення – фізична особа, юридична особа, яка звертається за отриманням адміністративних послуг;
суб’єкт надання адміністративної послуги – орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.
Дія цього Закону поширюється на суспільні відносини, пов’язані з наданням адміністративних послуг [16].
Аналіз нормативно-правових актів, що містять положення про послуги, які надаються органами виконавчої влади, дозволяють зробити висновок, що міліція надає наступні їх види: 1) видача дозволів (в тому числі акредитація, атестація, сертифікація); 2) реєстрація з веденням реєстрів (також легалізація суб’єктів); 3) легалізація, нострифікація та верифікація актів; 4) соціальні управлінські послуги.
Отже, класифікація управлінських послуг міліції може бути здійснена за такими підставами:
1) за змістом: а) послуги, пов’язані з функціонуванням об’єктів дозвільної системи; б) послуги щодо дотримання вимог паспортних правил, порядку в’їзду в Україну та виїзду з неї громадян, перебування на території іноземних громадян і осіб без громадянства; в) послуги Державної автомобільної інспекції (реєстрація, облік транспортних засобів, приймання іспитів, видача посвідчень водія та ін.); г) послуги охорони майна на договірних засадах (Державна служба охорони); д) послуги щодо окремих видів експертиз; е) послуги інформаційно-довідкового характеру;
2) за ієрархічним рівнем суб’єктів, що здійснюють їх: а) послуги структурних підрозділів центрального апарату МВС України; б) послуги структур обласних управлінь та прирівняних до них управлінь МВС України; в) послуги підрозділів районного та міського управління (відділу) внутрішніх справ;
3) за природою правових підстав: а) послуги, надання яких пов’язане з виконанням певного обов’язку (отримання паспорта громадянина України після досягнення 16-річного віку); б) послуги, зумовлені відносинами, які виникають під час реалізації певних прав і свобод (реєстрація придбаної за діючими правилами газової зброї);
4) за юридичною силою документів, отриманих згідно з результатами управлінських послуг: а) послуги, дія результатів яких обмежується в часі (паспорт громадянина України для виїзду за кордон); б) послуги, дія результатів яких не обмежується в часі (внутрішній паспорт громадянина України); в) послуги, дія результатів яких обмежується в просторі (дозвіл на право перебування в конкретній прикордонній зоні України); г) послуги, дія результатів яких не обмежується в просторі (дозвіл на придбання вогнепальної мисливської зброї).
Отже, адміністративною послугою в діяльності ОВС, на нашу думку, слід вважати систему здійснення органами чи підрозділами Міністерства внутрішніх справ комплексу різноманітних заходів правового та організаційного характеру, що забезпечують юридичне оформлення дотримання прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб за їх заявою.
У нових умовах життя українського суспільства, коли відбувається оновлення змісту державного управління і реформування системи органів державної виконавчої влади, важливим завданням адміністративного права є подальше вдосконалення регулювання адміністративних процедур, які закріплюють загальний порядок позитивної діяльності органів публічної адміністрації між собою та з іншими учасниками управлінської діяльності, в першу чергу – з громадянами.
Аналізуючи особливості інституту адміністративних процедур у діяльності органів внутрішніх справ, слід зазначити, що розглянуті нами положення, що стосуються адміністративних процедур у діяльності органів внутрішніх справ, так само як і пропоновані шляхи щодо вдосконалення механізму їх реалізації в діяльності органів внутрішніх справ, не вичерпують всього комплексу проблем у даній сфері. Процедура надання адміністративних послуг населенню постійно вдосконалюється шляхом втілення інновацій та за рахунок інших перспектив. Державні службовці мають постійно вдосконалювати адміністративні послуги, що надаються громадянам.
Прагнення до ефективності та забезпечення якості послуг, що надаються громадянам, покращення їхньої організації та розподілу між владними суб’єктами визначається сьогодні стратегічним напрямкам розвитку поліції (міліції) у багатьох країнах світу. На нашу думку, для підвищення ефективності і якості таких послуг необхідно розробити міжнародні та локальні стандарти якості адміністративних послуг та ввести елемент змагання між окремими країнами. Однак обсяг питань, пов’язаних з дослідженням адміністративних послуг ОВС, не дозволяє детально їх розглянути в межах цієї статті.
-
Термін «адміністративний договір» часто вживається у теорії адміністративного права, і зовсім відсутній у нормативно-правових актах.
Договір традиційно вважається засобом регулювання у галузях приватного права, зокрема у цивільному праві, де склалися засади, що ґрунтуються на рівності сторін, їх автономії тощо. Публічному праву, однією з провідних галузей якого є адміністративне право, не притаманні ні диспозитивний метод регулювання, ні широкий розсуд і воля сторін.
Проте, у зв’язку із переходом від авторитарних до демократичних методів державного управління, від адміністративно-командної до ринкової економіки в адміністративному праві формуються інститути, подібні до інститутів приватного права, зокрема, інститут адміністративного договору.
Визначаючи поняття адміністративного договору, на думку В.Б. Авер'янова, слід відштовхуватися від ознак загальноправового поняття договору і його ознак, а саме:
свобода волевиявлення, тобто добровільність укладення;
рівність сторін;
досягнення згоди по всіх істотних аспектах договору;
еквівалентний характер;
взаємна відповідальність сторін за невиконання або неналежне виконання умов договору;
забезпечення договору державним примусом, що надає документу юридичної чинності.
Договори в приватному праві найчастіше регулюють відносини двох сторін і розраховані на встановлення, зміну та припинення конкретних правовідносин. У цьому сенсі вони є індивідуалізованими, тобто такими, що не породжують зобов'язань для інших фізичних та юридичних осіб.
Особливими ознаками, що притаманні лише адміністративним публічно-правовим договорам є такі:
вони виникають лише у тих сферах державної влади і місцевого самоврядування, де складаються адміністративно-правові відносини;
договори в публічному праві здебільшого є договорами нормативного характеру, тобто відрізняються встановленням правил тривалої дії для широкого кола адресатів, котрі повинні: видати правові акти, укласти угоди, здійснити юридично значущі дії;
предметом публічно-правового договору є відносини владного характеру, причому лише ті з них, в яких допускається узгодження волевиявлення владних суб'єктів;
суб'єктами публічно-правового договору є суб'єкти публічно-правових відносин, котрі наділені насамперед публічно-владними повноваженнями. В адміністративному договорі це органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи. Водночас суб'єктами адміністративного договору можуть виступати такі суб'єкти, які не мають владних повноважень, але які можуть у публічно-правовій сфері бути носіями деяких владних функцій (трудові колективи, органи самоорганізації населення тощо);
в адміністративному договорі завжди виявляється державна воля до створення певної ситуації;
специфіка змісту публічно-правового договору в тому, що права й обов'язки сторін (учасників) мають наперед заданий, передбачуваний характер, зумовлений компетенційними можливостями тієї чи іншої сторони.
норми адміністративного права безпосередньо впливають на зміст даних угод, при цьому волевиявлення сторін скеровується нормами адміністративного права, тобто набуває адміністративно-правової форми.
Визначаючи поняття адміністративного договору, окреслимо характерні ознаки останнього:
виникнення у сфері публічної влади у зв'язку і з приводу реалізації органом виконавчої влади або органом місцевого само врядування своїх владних повноважень;
підставою виникнення є правозастосовчий акт, прийнятий згаданими органами;
організуючий характер;
метою є задоволення публічних інтересів, досягнення публічного блага, тобто домінування суспільних цілей;
у адміністративному договорі неможлива (за будь-яких умов) одностороння відмова від виконання договірних умов або їх зміна, норми про форс-мажор тут не застосовуються;
такий договір або окремі його положення не може бути визнано конфіденційним. У деяких випадках необхідною умовою чинності адміністративно-правового договору є його опублікування;
значна кількість адміністративно-правових договорів, на відміну від договорів приватного права, має нормативний характер;
за порушення такого договору до винної особи можливе застосування різноманітних заходів відповідальності — дисциплінарної, адміністративної, цивільно-правової.
Будучи специфічним засобом в управлінській діяльності органів державної виконавчої влади (а також особливим засобом реалізації норм адміністративного права) адміністративний договір виконує ряд функцій, а саме: