1.2 Сущность и нормативно-правовое регулирование внебюджетных фондов в Российской Федерации

Наряду с бюджетами как основными фондами денежных средств органов власти важнейшим звеном системы государственных фи­нансов в Российской Федерации выступают внебюджетные фон­ды. Появление данного звена бюджетной системы связано с необ­ходимостью обособить часть государственных ресурсов для устой­чивого финансирования важнейших социально-экономических программ.

Государственные внебюджетные фонды являются формой перераспределения и использования финансовых ресурсов, моби­лизуемых государством для финансирования не включаемых в бюджет некоторых общественных потребностей, расходуемых в строгом соответствии с целевой направленностью конкретного внебюджетного фонда.

Правом образовывать внебюджетные фонды обладают как фе­деральные органы власти, так и органы власти субъектов РФ и ор­ганы местного самоуправления.

Внебюджетные фонды на федеральном уровне создаются по решению Федерального Собрания РФ, на региональном уровне — по решению законодательных органов субъектов РФ.

Государственные внебюджетные фонды имеют строго целевую социальную или экономическую направленность.

В первые годы рыночных преобразований в России вне феде­рального бюджета создавались многочисленные целевые экономи­ческие фонды. В 1996 г., они были преобразованы в целевые бюджетные фонды в составе федерального бюджета, а в 2001 г. упразд­нены. В настоящее время на федеральном уровне функционируют только социальные государственные внебюджетные фонды: Пен­сионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федераль­ный фонд обязательного медицинского страхования. До 2001 г. су­ществовал Государственный фонд занятости населения России. После его упразднения финансирование мероприятий по реализа­ции государственной политики занятости населения осуществля­ется через бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ.

Государственные внебюджетные фонды не включались в бюд­жетную систему до принятия в 1998 г. БК РФ, с его принятием фе­деральные внебюджетные фонды включены в первый (федераль­ный) уровень бюджетной системы, а фонды субъектов РФ — во второй (территориальный) уровень.

В настоящее время порядок формирования государственных внебюджетных фондов, расходования средств, составления и ут­верждения их бюджетов, составления и утверждения отчетов об исполнении бюджетов регламентируется нормами БК РФ. Кассо­вое исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством.

Особенностью внебюджетных фондов является двойствен­ность их трактовки в нормативных документах. С одной стороны, в соответствии с гл. 17 БК РФ внебюджетные фонды рассматрива­ются как фонды денежных средств. С другой стороны, в положе­ниях о Пенсионном фонде РФ, Фонде социального страхова­ния РФ, Фонде обязательного медицинского страхования установ­лено, что данные фонды являются юридическими лицами — самостоятельными государственными финансово-кредитными уч­реждениями, в управлении которых находятся соответствующие денежные средства.

С 1 января 2010 г. в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного меди­цинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» вступили в действие законоположе­ния, внесшие существенные изменения в систему социального страхования.

Одним из наиболее важных нововведений является отмена единого социального налога, вместо которого появилась система взносов в социальные внебюджетные фонды. База для начисления страховых взносов для их плательщиков определяется как сумма выплат и иных вознаграждений, начисленных за расчетный пери­од плательщиками страховых взносов в пользу физических лиц.

В 2014 г. предусмотрены следующие тарифы страховых взносов:

• Пенсионный фонд РФ —22%;

• Фонд социального страховании РФ — 2,9%;

• Федеральный фонд обязательного медицинского страхова­ния-5,1%;

• территориальные фонды обязательного медицинского стра­хования — 0%.

Пенсионный фонд РФ (далее – ПФ РФ), созданный в соответст­вии с постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. и функционирующий с 1 января 1992 г., осуществляет государст­венное управление финансовыми ресурсами системы пенсионно­го обеспечения РФ.

Правовой основой пенсионной системы являются Конститу­ция РФ и федеральные законы:

• от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенси­онном обеспечении в Российской Федерации»;

• от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсион­ном страховании в Российской Федерации»;

• от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Рос­сийской Федерации»;

• от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Рос­сийской Федерации».

Согласно Закону «О государственном пенсионном обеспече­нии в Российской Федерации» право на пенсию по государствен­ному пенсионному обеспечению имеют:

• федеральные государственные гражданские служащие;

• военнослужащие;

• участники Великой Отечественной войны;

• граждане, награжденные знаком «Жителю блокадного Ле­нинграда»;

• граждане, пострадавшие в результате радиационных или тех­ногенных катастроф;

• нетрудоспособные граждане;

• граждане из числа космонавтов и работников летно-испытательного состава.

По государственному пенсионному обеспечению назначаются следующие виды пенсий: пенсия за выслугу лет, пенсия по старос­ти, пенсия по инвалидности, социальная пенсия, пенсия по случаю потери кормильца. Финансирование этих пенсий осуществля­ется за счет средств федерального бюджета. Федеральным государ­ственным гражданским служащим назначается пенсия при наличии стажа не менее 15 лет в размере 45% среднемесячного за­работка плюс 3% месячного заработка за каждый год стажа сверх 15 лет. Общая сумма пенсии не может превышать 75% среднего за­работка (включая трудовую пенсию).

Закон «Об обязательном пенсионном страховании в Россий­ской Федерации» устанавливает основы обязательного пенсион­ного страхования, регулирует финансовые правоотношения в сис­теме обязательного пенсионного страхования, источники форми­рования бюджета Пенсионного фонда РФ.

Закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» устанав­ливает права граждан и порядок назначения трудовых пенсий на общих основаниях. В законе определены виды трудовых пенсий:

• по старости;

• по инвалидности;

• по случаю потери кормильца.

Трудовая пенсия по старости и трудовая пенсия по инвалидно­сти состоят из двух частей: страховой и накопительной (для граж­дан 1967 г. рождения и моложе).

Право на трудовую пенсию имеют мужчины, достигшие воз­раста 60 лет, и женщины, достигшие возраста 55 лет.

Трудовая пенсия по старости назначается при наличии не ме­нее пяти лет страхового стажа.

На каждое застрахованное лицо ПФ РФ открывает индивиду­альный лицевой счет с постоянным страховым номером. Каждому застрахованному лицу выдается страховое свидетельство.

Работодатели представляют в органы ПФ РФ сведения о зара­ботке и начисленных взносах застрахованного лица, которые за­числяются на его лицевой счет.

У всех граждан, формирующих свои пенсионные права с 2002 г. в пенсионной системе, величина их будущих пенсий определяется не стажем и заработком, а суммой страховых взносов, которые пе­речисляются работодателями за работника на его индивидуальный лицевой счет.

Пенсионный фонд РФ является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с положением о нем, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1.

Пенсионный фонд РФ имеет отделения во всех субъектах РФ и осуществляет следующие функции:

• разработку и исполнение бюджета ПФ;

• получение от плательщиков страховых взносов, необходи­мых для финансирования выплат государственных пенсий;

• организацию банка данных по плательщикам страховых взносов;

• индивидуальный учет поступающих в ПФ РФ средств обяза­тельного пенсионного страхования;

• осуществление контроля за реализацией прав застрахован­ных лиц на получение страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию;

• межгосударственное и международное сотрудничество Рос­сийской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции ПФ РФ.

Указом Президента РФ от 27 сентября 2000 г. № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» ПФ РФ наделен полномочиями по начислению и выплате государственных пенсий (ра­нее эти полномочия принадлежали государственным органам со­циальной защиты, а ПФ РФ осуществлял лишь финансирование выплат пенсий).

Пенсионный фонд РФ подотчетен Федеральному Собранию РФ.

Руководство ПФ РФ осуществляется правлением фонда и его исполнительной дирекцией. Состав правления Фонда утверждает­ся Государственной Думой РФ.

Контроль за деятельностью исполнительной дирекции ПФ РФ осуществляет ревизионная комиссия Фонда.

Бюджет ПФ РФ формируется в основном:

• за счет страховых взносов на обязательное пенсионное стра­хование;

• за счет страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии и взносов работодателя в пользу застрахованных лиц, упла­чивающих дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии, зачисляемые в ПФ РФ;

• за счет доходов от размещения временно свободных средств ПФ РФ;

• за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета⁴.

Кроме указанных источников, в ПФ РФ перечисляются бюд­жетные средства на выплату государственных пенсий военнослу­жащим, федеральным государственным гражданским служащим и другим, приравненным к ним гражданам; пособий гражданам, по­страдавшим от чернобыльской катастрофы, и гражданам из числа космонавтов и работников летно-испытательного состава.

На 2012-2013 гг. установлены пониженные ставки страховых взносов во внебюджетные фонды. Президент РФ подписал Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам установления тарифов страховых взносов в государственные внебюджетные фонды».

Для основной массы плательщиков общий тариф взносов в государственные внебюджетные фонды на 2012-2013 гг. снизился с 34% до 30%. По такой ставке в 2012 году уплачивались взносы с сумм, не превышающих 512 тыс. руб., в 2013г. – 573 тыс. руб. (ПФР-22%, ФСС – 2,9%, ФОМС – 5,1%). Тариф страховых взносов с сумм свыше порогового значения составит 10%.

Для льготников ставка взносов в государственные внебюджетные фонды согласно закону снизится до 20% (в ПФР – 20%, в ФСС – 0% и ФФОМС – 0%). В этот список вошел ряд плательщиков на упрощенной системе налогообложения и социально-ориентированные некоммерческие организации, некоммерческие организации, работающие в сфере занятых научных исследований, образования, здравоохранения, культуры и искусства, массового спорта. Льготные условия также распространяются на аптеки и ИП, торгующих в розницу фармацевтическими, медицинскими товарами. В этом же перечне – предприятия малого бизнеса сферы транспорта и связи.

Средства ПФ РФ используются:

• на выплаты государственных трудовых пенсий;

• на оказание материальной помощи престарелым и нетрудо­способным гражданам;

• на выплаты пособий на погребение получателям пенсий;

• па финансовое обеспечение текущей деятельности ПФ РФ и его органов.

С 2002 г. начались отчисления в накопительную часть трудовых пенсий. Эти средства зачисляются на индивидуальные (персони­фицированные) счета застрахованных лип (при поступлении впер­вые на работу каждому гражданину выписывается трудовая книж­ка и присваивается персонифицированный номер в системе обяза­тельного пенсионного страхования в Российской Федерации).

Средства накопительной части инвестируются ПФ РФ. По же­ланию граждан средства накопительной части их трудовой пенсии можно перевести в управляющие компании. Для этого достаточно подать заявление в ПФ РФ с указанием конкретной управляющей компании, которая будет управлять денежными средствами, инве­стируя их в ценные бумаги, и увеличивать накопительную часть трудовой пенсии за счет получаемых процентов.

В последние годы в России начали создаваться негосударствен­ные пенсионные фонды: корпоративные, банковские, отраслевые, региональные, открытые. Такие фонды, получившие очень широ­кое распространение в странах с развитой рыночной экономикой, позволяют обеспечить дополнительное пенсионное страхование, осуществляемое за счет добровольных взносов работников и рабо­тодателей.

Фонд социального страхования

Фонд социального страхования РФ осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12.02.1994 г. № 101, а также следующими нормативными актами:

• Федеральным законом от 16.07.1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»;

• Федеральным законом от 02.12.2013 г. № 322-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»

• Федеральным законом от 24.07.2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный Фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования»

• Федеральным законом от 02.12.13 № 323-ФЗ «О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»

• Федеральным законом от 29.12.2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством»

• Указом Президента РФ от 28.09.1993 г. № 1503 «Об управлении государственным социальным страхованием в Российской Федерации»

• Распоряжением Правительства РФ от 15.05.2010 г. № 759-р «О председателе Фонда социального страхования Российской Федерации» и др.

Фонд социального страхования РФ выполняет следующие ос­новные функции:

• концентрацию денежных средств государства на социальное страхование;

• обеспечение гарантированных государством пособий граж­данам по временной нетрудоспособности и в связи с материнст­вом;

• участие в разработке и реализации государственных про­грамм охраны здоровья работников и социального страхования.

Бюджет ФСС РФ формируется в основном:

• за счет страховых взносов на обязательное социальное стра­хование на случай временной нетрудоспособности и в связи с ма­теринством;

• за счет страховых взносов на обязательное социальное стра­хование от несчастных случаев на производстве и профессиональ­ного заболевания;

• за счет доходов от размещения временно свободных средств фонда;

• за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

• за счет частичной оплаты путевок в санатории и дома отдыха⁵.

Также на ФСС РФ возложен контроль за полнотой и своевре­менностью уплаты взносов на социальное страхование.

В отношении основной массы компаний формирование страховых взносов будет осуществляться в пределах установленной предельной базы по тарифу 30%. В ФСС будет уплачиваться 2,9%.

Средства ФСС РФ используются:

• на выплату пособий по больничным листам (по временной нетрудоспособности, беременности и родам), а также пособий на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 года (доля этих расходов составляет около 70%);

• на выплату пособий на лечение и оздоровление трудящихся;

• на частичное финансирование содержания санаториев-профилакториев и оздоровительных детских лагерей;

• на содержание исполнительной дирекции Фонда. Выплата пособий производится по месту основной работы лица, имеющего право на пособие, либо в органах социальной за­щиты населения по месту жительства.

Контроль за расходованием средств на социальное страхование возложен на ФСС РФ с участием профсоюзов.

Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования

Важнейшим нормативным правовым актом, регулирующим ОМС, является Федеральный закон от 29.11.2010 г. № 326 «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», который устанавливает правовые, экономические и организационные основы медицинского страхования населения в РФ, определяет средства ОМС в качестве одного из источников финансирования медицинских учреждений и закладывает основы системы страховой модели финансирования здравоохранения в стране.

Деятельность ФФОМС регулирует Постановление Правительства РФ от 29.07.1998 г. № 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования»

Обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и призвано обеспечить гражданам РФ равные возможности получения медицинской и лекар­ственной помощи за счет обязательного медицинского страхования.

В соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (утратил силу) в России были созданы фонда обязательного меди­цинского страхования (далее – ФФОМС): Федеральный фонд обязательного медицинского страхования; территориальные фон­ды обязательного медицинского страхования (далее – ТФОМС).

Устав ФФОМС утвержден постановлением Пра­вительства РФ.

Руководство деятельностью фонда осуществляют правление и исполнительная дирекция во главе с исполнительным директором, который назначается Правительством РФ по согласованию с прав­лением фонда. Контроль за деятельностью ФФОМС осуществляет ревизионная комиссия.

Основная функция ФФОМС состоит в выравнивании условий деятельности территориальных фондов по финансированию про­грамм обязательного медицинского страхования.

Территориальные фонды обязательного медицинского страхо­вания создаются по решению органов государственной власти субъекта РФ для финансирования территориальных программ обязательного медицинского страхования.

ТФОМС обязательного медицинского страхования выполняет следующие функции:

• аккумулирует финансовые средства территориального фонда на обязательное медицинское страхование;

• осуществляет финансирование территориальной программы обязательного медицинского страхования;

• осуществляет финансово-кредитную деятельность по обес­печению системы обязательного медицинского страхования;

• выравнивает финансовые ресурсы городов и районов, направ­ляемые на проведение обязательного медицинского страхования;

• организует банк данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в ТФОМС и осуществляет контроль за своевре­менным и полным поступлением взносов.

Для выполнения своих функции территориальный фонд может создавать в городах и районах филиалы.

Финансовые ресурсы ФФОМС образуются в основном:

• за счет страховых взносов на обязательное медицинское страхование по тарифу, установленному Федеральным законом № 212-ФЗ от 24.07.2009 «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федера­ции, Фонд социального страхования Российской Федерации, Фе­деральный фонд обязательного медицинского страхования и тер­риториальные фонды обязательного медицинского страхования», в части зачисления в ФФОМС;

• за счет доходов от размещения временно свободных средств ФФОМС;

• за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Доходы территориальных фондов образуются в основном:

• за счет страховых взносов на обязательное медицинское страхование по установленному законодательством РФ тарифу в части, зачисляемой в ТФОМС;

• за счет доходов от размещения временно свободных средств ТФОМС;

• за счет межбюджетных трансфертов из ФФОМС и из бюдже­тов субъектов РФ, передаваемых ТФОМС, в том числе поступле­ний в качестве страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

Страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения уплачивают правительства субъек­тов РФ и местные администрации за счет средств, предусматривае­мых в их бюджетах.

Тарифы страховых взносов на обязательное медицинское страхование, действующие с 1 января 2011г.:

- ФФОМС – 3,1% (с повышением до 5,1% с 01.01.2012г.)

- ТФОМС – 2,0% (с понижением до 0,0% с 01.01.2012г.)

Расходование средств Федерального и территориальных фон­дов обязательного медицинского страхования осуществляется в соответствии с их бюджетами, утвержденными соответственно фе­деральным законом, законами субъектов РФ.

В структуре поступлений в ФФОМС преобладают страховые взносы и средства федерального бюджета.

В составе расходной части бюджета ФФОМС основное место занимают трансферты, передаваемые территориальным фондам ОМС на выполнение территориальных программ по обязательно­му медицинскому страхованию и мероприятий в рамках этих про­грамм, а также на реализацию мер социальной поддержки отдель­ных категорий граждан по оказанию медицинской помощи и обес­печению лекарствами.

Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обяза­тельном медицинском страховании в Российской Федерации» преду­смотрено образование страховых медицинских компаний. Осуществ­лять деятельность такие компании могут лишь при наличии лицен­зии на обязательное медицинское страхование. Их задача состоит в подборе дееспособных медицинских учреждений и выполнении функций посредника между ТФОМС и медицинским учреждением. Средства ТФОМС направляются страховым медицинским компаниям.

Всем гражданам России по месту жительства или работы стра­ховая компания выдает страховой полис, по которому гражданин получает бесплатно гарантированный объем медицинских услуг. В этот объем входит как минимум скорая медицинская помощь, лечение острых заболеваний, обслуживание беременных и меди­цинская помощь детям, пенсионерам, инвалидам.

Действующую в настоящее время систему медицинского об­служивания население не одобряет. Медицинские страховые ком­пании в системе обязательного медицинского страхования, по мнению независимых экспертов, не нужны, их функции могут вы­полнять сами территориальные фонды без посредников.

Наряду с обязательным медицинским страхованием в России с 1992 г. введено добровольное медицинское страхование, которое осуществляется за счет чистой прибыли организаций (предпри­ятий) и личных средств граждан путем заключения договоров доб­ровольного медицинского страхования. Оно позволяет гражданам получать дополнительные медицинские услуги сверх установлен­ных обязательным медицинским страхованием.