2. История развития Пенсионной системы

Государственное пенсионное страхование в России зародилось в начале 20 в., что было гораздо позднее, чем в большинстве развитых стран. Страхование охватило небольшую часть населения, и только высшие слои россиян. После революции 1917 г. оно было отменено, социалистическое государство начала создавать новую пенсионную систему, основанную на принципах конституционно гарантированного государством пенсионного обеспечения по старости. Она предусматривала не только выплаты пенсий и пособий различных видов, но и различные формы социального, медицинского и санитарно-курортного обслуживания трудящихся.

Несмотря на многочисленные экономические недостатки, данная система имела одно важное преимущество – она обеспечивала абсолютно всем категориям граждан минимально необходимый прожиточный уровень. Пенсионная система до 1990 г. находилась на полном государственном обеспечении, а средства на ее содержание аккумулировались в бюджете государственного социального страхования, который, в свою очередь, входил в государственный бюджет страны.

Развитие российской пенсионной системы до начала радикальных рыночных реформ 1990 г. свидетельствует о накоплении в ней большого числа социальных проблем, которые могли быть решены только путем кардинальных перемен всей пенсионной системы на базе формирования и укрепления страховых принципов с учетом требований включения бюджета Пенсионного фонда в бюджетно-финансовую систему страны. Масштабность и глубина рыночных преобразований в экономике потребовали применения новых организационно-правовых оснований, содействующих стабилизации и подъему материального положения пенсионеров, сокращению численности малообеспеченных граждан. В этих целях в 1990 г. был принят закон «О государственных пенсиях в Российской Федерации», который стал первым законом, в котором пенсионное страхование выделено в автономную систему, определены на законодательном уровне условия формирования государственного пенсионного фонда. Важнейшим условием во взаимоотношениях пенсионного фонда и государственного бюджета стал отказ от бюджетных дотаций. Решающим собственным источником финансирования стал сбор страховых взносов.

В части организационной структуры управления деятельностью Пенсионного фонда по назначению и выплате пенсий сохранена прежняя система – через государственные органы социальной защиты населения.

Начало реформы пенсионного обеспечения датируется 7 августа 1995 г., когда вышло постановление правительства "О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации" № 790.⁹ В соответствии с "Концепцией реформы системы пенсионного обеспечения" в нашей стране должна быть создана трехуровневая пенсионная система.

Первый уровень - базовая пенсия, предоставляемая всем гражданам при наступлении инвалидности или достижении установленного возраста независимо от трудового стажа, назначаемая в твердых размерах с учетом прожиточного минимума пенсионера и степени трудоспособности. Предполагается, что работающим она не будет назначаться и выплачиваться.

Второй уровень - трудовая пенсия, размер которой зависит от трудового (страхового) стажа и заработка. Все будущие пенсионеры должны иметь одинаковые обязанности по ее финансированию и одинаковые права относительно условий ее назначения и размеров – без каких-либо исключений и льгот. Стаж должен влиять на величину трудовой пенсии только в связи с продолжительностью уплаты страховых взносов.

Третий уровень - негосударственная пенсия, которая рассматривается как дополнительная по отношению к первым двум и возможна в форме профессиональных пенсионных систем отдельных организаций, отраслей или территорий, а также в форме личного пенсионного накопления граждан в негосударственных пенсионных фондах или страховых компаниях. Однако становление и развитие дополнительных профессиональных пенсионных систем считается приоритетной задачей.

Часть намеченных в Концепции мероприятий реализована (введен персонифицированный учет в государственном пенсионном страховании), хотя трехуровневая система и центральное ее ядро в форме государственного страхования пенсий так и не созданы.

В первом полугодии 1997 г. была подготовлена "Концепция пенсионной реформы", которая вызвала бурную дискуссию, но официально так и не была утверждена.¹⁰ В ней три уровня смешанной (распределительно-накопительной) пенсионной системы сохранились, но были модифицированы и конкретизированы.

Разработчики этой трехуровневой системы со значительным накопительным элементом понимали, что переход на нее за счет дополнительных добровольных взносов граждан и работодателей, уплачиваемых сверх взносов в ПФ, был бы слишком медленным и затронул бы в обозримой перспективе лишь незначительную часть россиян.

Поэтому предлагалось пойти на частичное перераспределение уплачиваемых в ПФ страховых взносов для установления второго накопительного уровня. Работнику предстояло выбрать, направить ли часть страхового взноса, ранее уплачиваемого в ПФ, на индивидуальный накопительный пенсионный счет и тем самым отказаться от получения пенсии распределительного типа или оставить все, как есть.

Для реализации "Концепции реформы системы пенсионного обеспечения" было принято несколько законов. В соответствии законом "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" от 1 апреля 1996 г. была создана информационная база обновляемой пенсионной системы, повышающая мотивы для уплаты страховых взносов всеми работающими.¹¹

Был откорректирован порядок назначения и перерасчета пенсий на основе индивидуальных лицевых счетов, соответствующие изменения в мае 1997 г. внесены в закон "О государственных пенсиях в РСФСР".¹² В июне 1997 г. при Пенсионном фонде был создан Информационный центр персонифицированного учета.

Законом "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" от 1 февраля 1998 г. предусмотрен переход на принципиально новый механизм исчисления и увеличения государственных пенсий на базе индивидуального коэффициента для каждого пенсионера. Он задуман для того, чтобы исчислять пенсии и постоянно их индексировать в соответствии с ростом средней зарплаты в стране. Кроме того, закон теоретически позволяет объективнее дифференцировать пенсии в зависимости от трудового вклада и ограничить уравнительные тенденции. Он предусматривает гибкий порядок отказа от использования пенсионных льгот отдельными категориями пенсионеров при исчислении стажа.

В своем становлении Пенсионный фонд России проходил несколько этапов.

Первый этап был связан с принятием постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ.¹³ На этом этапе, который занимал более 10 лет, Пенсионный фонд России стал самостоятельным и крупнейшим финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ.

С вступлением в силу с 2002 г. Федеральных законов «О трудовых пенсиях в РФ», «О государственном пенсионном обеспечении», «Об обязательном пенсионном страховании» и «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» в стране запущен механизм пенсионной реформы второго этапа, являющейся одной из составляющих комплекса проводимых в России экономических реформ.

На этом этапе реформ деятельность Пенсионного фонда России была направлена на изменение существующей распределительной системы начисления пенсий, дополняя ее накопительной частью и персонифицированным учетом страховых обязательств государства перед каждым гражданином.

Основной задачей реформы стало достижение финансовой сбалансированности пенсионной системы, повышение уровня пенсионного обеспечения граждан и формирование стабильного источника для дополнительных доходов в социальную сферу.

Третий этап становления Пенсионного фонда характеризуется текущими событиями, принятием постановлений Правительства РФ и других законодательных актов, стимулирующих дальнейшее развитие пенсионной системы в направлении:

• Утверждения ежегодных коэффициентов индексации базовой части трудовой пенсии и расчетного пенсионного капитала застрахованных лиц;

• Утверждения индекса роста среднемесячной платы и индекса роста доходов Пенсионного фонда России в расчете на одного пенсионера;

• Определение не реже одного раза в год потребительской корзины в целом по Российской Федерации;

• Последовательное осуществление мер, разработанных в ходе дальнейшего реформирования пенсионной системы, стало решающим условием е динамического развития в целом по России, и особенно на уровне отдельных регионов.