Глава 2 исторические аспекты возникновения и становления бюджетов в украине

2.1. Исторические предпосылки возникновения бюджетов

История зарождения, становлення и развития казначейства чрезвычайно богата. Понятие «казначейство» происходит от понятия «казна», которое в переводе с тюркского означает совокупность финансовых ресурсов государства.

Казначейство (the Treasury) в переводе с английского означает сокровище, ценность. Процесс создания казначейства начался в те времена управления казной, когда не существовало четкого разграничения между личной собственностью титулованного обладателя и собственностью государству. Исторически казначейство выполняло несколько функций:

- отвечало за сохранение богатства государства;

- был местом, куда собирались платежи в государстве и из которого государство осуществляло выплаты;

- соответствовало (под королевским контролем) за чеканку монет;

- выполняло функцию учетной ведомства.

Наличие отдельного уполномоченного органа в системе исполнительной власти государства, который призван отвечать за осуществление и формирование государственной финансовой политики, – это закономерность для всех эпох и стран [20, с. 202].

Прообразом казначейства можно считать княжескую казну Ярослава Мудрого и его наследников, которая служила хранилищем материальных ценностей. О ней впервые упоминается в сборнике норм древнерусского законодательства, которая известна под названием «Русская правда».

Финансовая система Запорожской Сечи сформировалась под влиянием бюджетно – фискальных институтов польской, киевской и литовской суток в Украине. В Запорожской Сичи казна была хранилищем не только денег, но и ценностей, которые поступали в распоряжение Коша. Казна служила также архивом и составом военных клейнодов и украшений, выполняла роль арсенала, где хранились боеприпасы и оружие.

Сечевая казна функционировала как кассовый центр выполнения запорожского бюджета, то есть как государственная казна, в которую взимали доходы. К служебным обязанностям мочевого казначея – Шафара – входило прием доходов, выдача денег и вещей, ведения учета кассовых сумм и материальных ценностей, составление отчетов кошевому и казацкой Раде.

Финансы Украины во времена Гетманщины (середина XVII) в целом были хорошо организованы. Государственная казна, успешно преодолевая трудности, выполняла возложенные на нее важные функции. Однако государственная казна не была отделена от частной казны гетмана [21, с. 297].

Попытка разделить государственные и собственные средства сделал в 1710 году гетман Пилип Орлик, заключив с запорожскими казаками договор, получивший название: «Конституция права и вольностей Войска Запорожского», согласно которому государственное сокровище отделялся от личных средств гетьмана, и передавался в распоряжение Генерального казначея. Вторую попытку реорганизовать украинские финансы сделал гетьман Д. Апостол 1728г. в день коронации Петра I гетmман Д. Апостол подал петицию о возвращении Украине прежних прав и вольностей согласно договору 1654 года. Зато получил так называемые «Решительные пункты », по которым: – Гетьман не имел права вести дипломатические переговоры; генеральную старшину и полковников утверждал цар; для контроля за гетманскими финансами вводились должности не одного, а сразу двух подскарбиев – русского и украинского; пошлина за товары, которые ввозились в Украину, должно было идти в царскую казну [21, с. 298].

Таким образом, казначейство было передано под контроль российского правительства. Деятельность подскарбиев регулировалась специальными инструкциями, которые предусматривали руководство сбором денежных и натуральных налогов, их расходами, контроль над подчиненными им органами и финансами магистратов. Казначейство как структура для нашего государства не нова. Казначейство как специальный государственный финансовый орган, осуществляющий кассовое исполнение государственного бюджета, было основано в 1822 году, когда в составе Министерства финансов России был создан Департамент государственного казначейства. С октября 1917 было начато многочисленные преобразования финансового аппарата, которому было определено роль исполнителя общего учета народного хозяйства.

Декретом Совета народных комиссаров от 4 мая 1919 Департамент государственного казначейства было отменен и соединен с Народным банком РСФСР [22, с. 7]. К середине 1993 г. в Украине действовала банковская система исполнения государственного бюджета, перешла в наследство от СССР с его централизованной экономикой и одноуровневой банковской системой. Тогдашняя практика кассового исполнения государственного бюджета была рассчитана на систему единого банка и не отвечала двухуровневой банковской системе, которая начала формироваться в Украине в конце 80-х годов. Двухуровневая система предусматривала, с одной стороны , ответственность Центрального банка размера эмиссии, а с другой – экономическую самостоятельность коммерческих банков , осуществлявших операции в пределах привлеченных средств и банковского капитала. Бюджетные средства сосредоточены в негосударственных банковских учреждениях, для которых выполнение бюджета не было приоритетным направлением деятельности. Вместе с тем, в соответствии с действующим на то время законодательством коммерческие банки получили экономическую самостоятельность по распоряжению как банковским капиталом , так и привлеченными корзинами. Это привело к ослаблению учета бюджетных средств, на устранение коммерческих банков от контроля за их использованием. Средства на осуществление запланированных расходов выделялись независимо от их фактической мобилизации в бюджете. Ситуация изменилась с введением с 1 июля 1993 единой системы кассового исполнения бюджета. Согласно Указу Президента Украины от 18 июня 1993 года № 219/ 93 «О порядке выполнения Государственного бюджета Украины» [23] финансирование расходов осуществлялось в пределах доходов, реально поступивших в государственный бюджет, а также за счет кредитов, предоставленных Национальным банком Украины Министерству финансов Украины. Все средства государственного бюджета, поступающих в учреждения коммерческих банков, начали аккумулироваться на централизованном счете Министерства финансов Украины, открытом в Национальном банке Украины на балансовом счете № 100 «Средства Государственного бюджета Украины».

Аналогичные счета открывались также в учреждениях коммерческих банков на имя местных финансовых органов. Суммы доходов, поступавших на эти счета, коммерческие банки ежедневно перечисляли соответствующим областным управлением Национального банка на транзитный балансовый счет № 100 областного управления НБУ, откуда средства зачислялись на централизованный счет , открытый в НБУ на имя Министерства финансов. По мере поступлений суммы доходов, аккумулированные на счете № 100 перечислялись на счет № 124 «Расходы Государственного бюджета Украины» , открытый на имя Министерства финансов Украины. С этого счета осуществлялось финансирование расходов из государственного бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных в бюджете соответствующим министерствам, ведомствам (главным распорядителям средств ) и остатка средств на счете № 124. Перечисление средств государственного бюджета осуществлялось Министерством финансов Украины на текущие счета главных распорядителей средств. Суммы бюджетных средств, которые поступали на счета распорядителей средств высшего уровня, подлежали перераспределению между их подведомственными структурами в двухдневный срок.

Таким образом, обеспечивалось разграничение функций банковской и финансовой системы, а, следовательно, имела место смешанная система кассового исполнения бюджета по расходам. При такой системе кассового исполнения бюджета , когда средства концентрировались на централизованном счете МФУ , проходя длинный путь по вертикали, и совершали обратный путь поступления средств на счета распорядителей, значительно снижалась оперативность в управлениями бюджетными средствами. При таких условиях встал вопрос оперативного управления бюджетными средствами, направление их на первоочередные социально – экономические потребности, можно было осуществить только через создание новой структуры с отлаженным прозрачным механизмом выполнения государственного бюджета. Поэтому 27 апреля 1995 Указом Президента Украины № 335/95 было создано Государственное казначейство Украины [24].

На Государственное казначейство Украины было возложено выполнение всего комплекса задач, связанных с кассовым исполнением бюджетов всех уровней и эффективным управлением бюджетными средствами. Оно призвано упорядочить использование государственных средств, сконцентрировать их на важнейших направлениях социального и экономического развития общества. Как действенный инструмент государственной и региональной финансовой политики казначейская система кассового исполнения бюджетов способствует реализации в полной мере норм Бюджетного кодекса Украины и закона о государственном бюджете Украины на соответствующий год по применению единых подходов и требований к выполнению бюджетов и составление отчетности.

Это в свою очередь позволило создать прозрачную и доступную для органов государственной власти и местного самоуправления базу данных об исполнении бюджетов, действующей в режиме реального времени и позволяет принимать взвешенные управленческие решения.

С образованием Государственного казначейства произошло перераспределение функциональных полномочий по кассовому исполнению бюджета между главными участниками бюджетного процесса: органами казначейства, банковскими учреждениями и финансовыми органами с последующим их сосредоточением в казначейской системе. Еще некоторое время имеет место смешанная система кассового исполнения бюджета по доходам и расходам. И только с вхождением Государственного казначейства в систему электронных платежей Национального банка Украины начинает полнофункционально работать казначейская система кассового исполнения бюджета .Перевод на казначейское обслуживание государственного бюджета должно несомненно положительный эффект, потому что такая форма работы обеспечивает экономное обязательно целевое использование бюджетных средств. Основные этапы становления и развития казначейской системы Украины. Этапы становления и развития системы Государственного казначейства Украины приведены в таблице 1(приложение А).

Благодаря переходу от ведомственного финансирования к оплате счетов информация о выполнении государственного бюджета сконцентрирована в системе Государственного казначейства в принципиально более широком и прозрачном виде, доступ к ней стал несравненно проще. Это, в свою очередь, дало возможность контролировать бюджетные расходы на всех стадиях выполнения государственного бюджета. Казначейское исполнение бюджетов путем осуществления оплаты счетов распорядителей средств за предоставленные им товары и услуги на основании представленных подтверждающих документов позволило ввести процедуры контроля, осуществляется органами Государственного казначейства на стадии осуществления платежа. До введения казначейского обслуживания государственного бюджета фактически существовал только один вид финансового контроля – аудит, который осуществлялся путем проверок и ревизий непосредственно на местах, в учреждениях, организациях органами контрольно-ревизионной службы и внутреннего аудита 1 раз в два года. Введение учета обязательств распорядителей средств бюджета в органах Государственного казначейства способствовало усилению контроля за соблюдением распорядителями средств взятие бюджетных обязательств в пределах бюджетных ассигнований и усовершенствованию механизма использования бюджетных средств. Понятно, что в основе эффективного использования бюджетных ресурсов должно быть своевременный и качественный анализ результативных показателей, характеризующих выполнение государственного бюджета, чего можно было достичь введя эффективную систему учета. Еще одним положительным моментом в казначейском обслуживания государственного бюджета является введение Государственным казначейством Украины системы управления Единственным казначейским счетом, что позволило в значительной степени уменьшить влияние кассовых разрывов на уровень текущего выполнения расходной части бюджета. Развитие органов Государственного казначейства сопровождался стремительным развитием казначейских информационных технологий. Госказначейство имеет развитую региональную сеть подведомственных структур, взаимодействует с большим количеством участников бюджетного процесса [25, с. 134]. Стремление к единой системе информации является одним из перспективных направлений деятельности Госказначейства, что требует современного развития телекоммуникаций и их среды, который позволит включаться в электронный документооборот с Национальным банком Украины, кредитными организациями, налоговыми органами, распорядителями и получателями бюджетных средств. Этот процесс предполагает системный подход к выбору аппаратных и программных решений по реализации казначейских технологий и на территориальном, и на центральном уровне. Проведенный анализ этапов и механизмов внедрения казначейской системы исполнения бюджета показывает, что :

- Система Государственного казначейства постепенно расширялась и охватила все операции государственного бюджета, что, в свою очередь, расширяло объекты бухгалтерского учета.

- Казначейство начало распространять свою деятельность на местные бюджеты, и это позволяет применять единые правила ведения бухгалтерского учета и отчетности, контроля за доходами и расходами как государственного , так и местных бюджетов.

- Государственное казначейство по сути стало централизованной бухгалтерией государства по всем операциям, совершенным в системе Единого казначейского счета, а также ответственным за составление отчетности.

- Каждый новый этап расширения системы бухгалтерского учета исполнения бюджетов способствует выявлению как позитивных, так и негативных тенденций развития системы Государственного казначейства и механизмов, которым применяются.           

 Опыт работы с казначейского обслуживания государственного бюджета убедительно свидетельствует о его преимущество по сравнению с предыдущей системой. Положительными факторами казначейского обслуживания бюджетов являются: получение ежедневной информации о суммах доходов, поступивших бюджета по каждому источнику поступления и суммы осуществленных расходов каждым распорядителем средств соответствующего бюджета. Выполнение государственного бюджета стало прозрачным как для органов управления, так и для общества. Возможность на центральном уровне владеть оперативной информацией о поступлении средств по каждой отдельной территории, концентрация бюджетных ресурсов в учреждениях Национального банка Украины, что позволяет избежать риска потери бюджетных средств, возможность, в случае необходимости, отслеживать состояние доходных счетов в режиме реального времени, что позволяет оперативно управлять финансовыми ресурсами, применения органами Государственного казначейства процедур предварительного и текущего контроля до распорядителей средств бюджетов позволяет избегать нецелевого направления бюджетных средств; соблюдение единых требований по ведению бухгалтерского учета и составления отчетности об исполнении бюджетов.