Глава I теоретические основы государственного бюджета

1.1. Понятие бюджетной системы Украины

Бюджетный кодекс Украины дает следующее понятие бюджета в пункте 1 части 1 статье 2: бюджет - план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения задач и функций, которые осуществляются органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым, органами местного самоуправления на протяжении бюджетного периода [1].

Бюджет – это фонд финансовых ресурсов, который находится в распоряжении органов исполнительной власти определенного уровня и используется для выполнения возложенных на них функций, предусмотренных Конституцией [2, с. 118].

Согласно ч. 1 ст. 5 Бюджетного кодекса Украины бюджетная система Украины состоит из государственного бюджета и местных бюджетов.

Местными бюджетами есть бюджет Автономной Республики Крым, областные, районные бюджеты и бюджеты местного самоуправления (ч. 2 ст. 5 Бюджетного кодекса Украины).

Бюджетами местного самоуправления являются бюджеты территориальных общин сел, их объединений, поселков, городов (в том числе районов в городах) согласно ч. 3 ст. 5 Бюджетного кодекса Украины.

В соответствии со ст. 7 Бюджетного кодекса Украины бюджетная система Украины основывается на следующих принципах:

1) принцип единства бюджетной системы Украины - единство бюджетной системы Украины обеспечивается единой правовой базой, единой денежной системой, единым регулированием бюджетных отношений, единой бюджетной классификацией, единством порядка исполнения бюджетов и ведения бухгалтерского учета и отчетности;

2) принцип сбалансированности - полномочия на осуществление расходов бюджета должны соответствовать объему поступлений в бюджет на соответствующий бюджетный период;

3) принцип самостоятельности - Государственный бюджет Украины и местные бюджеты являются самостоятельными. Государство средствами государственного бюджета не несет ответственности за бюджетные обязательства органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления.

4) принцип полноты - в состав бюджетов подлежат включению все поступления бюджетов и расходы бюджетов, осуществляются в соответствии с нормативно-правовых актов органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления;

5) принцип обоснованности - бюджет формируется на реалистических макропоказателях экономического и социального развития Украины и расчетах поступлений в бюджет и расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с утвержденными методиками и правилами;

6) принцип эффективности и результативности - при составлении и исполнении бюджетов все участники бюджетного процесса должны стремиться к достижению целей, намеченных на основе национальной системы ценностей и задач инновационного развития экономики, путем обеспечения качественного предоставления гарантированных услуг, при привлечении минимального объема бюджетных средств и достижение максимального результата при использовании определенного бюджетом объема средств;

7) принцип субсидиарности - распределение видов расходов между государственным бюджетом и местными бюджетами, а также между местными бюджетами основывается на необходимости максимально возможного приближения предоставления гарантированных услуг к их непосредственному потребителю;

8) принцип целевого использования бюджетных средств - бюджетные средства используются только на цели, определенные бюджетным назначениям и бюджетными ассигнованиями;

9) принцип справедливости и беспристрастности - бюджетная система Украины строится на началах справедливого и непредвзятого распределения общественного богатства между гражданами и территориальными общинами;

10) принцип публичности и прозрачности - информирование общественности по вопросам составления, рассмотрения, утверждения, исполнения государственного бюджета и местных бюджетов, а также контроля за исполнением государственного бюджета и местных бюджетов.

Экономическая природа бюджета состоит в том, что возникает объективная необходимость в распределении и перераспределении валового внутреннего продукта между отраслями экономики, слоями населения и территориями с целью повышения эффективности экономики и благосостояния граждан. Рыночная модель экономики, а также все без исключения другие модели не могут существовать и развиваться без вмешательства государства в процессы распределения и перераспределения вновь созданной стоимости в обществе. Для этого используются финансы, а бюджет является конкретной формой реализации функций государства. С развитием цивилизации бюджет становится уникальным инструментом осуществления экономической политики, не только в рыночных условиях, но и в тоталитарных, монархических и других системах. В нем сконцентрированы интересы государства, предпринимателей и населения. Между ними ведется постоянная борьба за удовлетворение собственных потребностей. Объектом этих интересов всегда является валовой внутренний продукт, собственно направления и методы его распределения и перераспределения [3, с. 37].

Бюджет, в основном, отражает вторичное перераспределение, т.е. после первичного распределения валового внутреннего продукта на основные его составляющие осуществляется вторичное перераспределение с помощью налогов и предоставления за счет бюджета гражданам общественных благ и услуг. Бюджет как финансовый план играет очень важную роль в деятельности государства. Он определяет ее возможности и приоритеты, ее роль и формы реализации закрепленных за ней функций. Это документ, который направляет финансовую деятельность государства, делает ее конкретной и финансово обеспеченным. Предоставление населению общественных благ становится одной из функций государства в экономике свободной конкуренции, финансирование которых осуществляется за счет государственного и местных бюджетов [4, c. 93].

Экономическая природа бюджета раз проявляется в том, что с его помощью государство предоставляет обществу уникальные блага и услуги, которые существенно влияют на уровень благосостояния и качество жизни. К таким благам относятся оборона страны, национальная безопасность и правопорядок, благоустройство, защита окружающей среды, образование, здравоохранение, наука, культура. Однако осознание экономической сути бюджета со своим становлением прошло долгий путь. Первые научные определения бюджета появились только в начале XX в [5, с. 10].

Так, энциклопедический словарь Брокгауза и Эфрона утверждает, что бюджет, с точки зрения государства, является общим финансовым законом, на котором строится роспись доходов и расходов государства. Интересным в этом источнике есть толкование относительно значения бюджета. Оно заключается в том, что бюджет «дает постоянные нормы для классификации государственных доходов и расходов. Нормативные статьи, входящие в его состав, являются постоянными величинами, которые повторяются из года в год, к изменению их законодательным путем, составляют его твердую, так сказать, консолидирующую часть. Другая часть бюджета ежегодно меняется на основные вероятности, по среднему расчету прошлых лет, а также вследствие новых государственных нужд, которые вызывают новые сборы, чрезвычайные расходы, дополнительные кредиты и т.д., именно она составляет главное содержание бюджетного закона. Соотношение между этими двумя частями бюджета определяется каждым государством по-своему, в соответствии с условиями ее финансового хозяйства». В этом определении бюджета еще преобладают только функциональные аспекты над экономическими, однако уже в этот период некоторые ученые довольно основательно формулируют его экономическую сущность. В частности, итальянский финансист Л. Косса в своем фундаментальном труде «Основы финансовой науки» так формулирует требования к бюджету: расходы бюджета должны проводиться с согласия тех, кто дает средства для их осуществления; власть, которой поручено тратить суммы, должна подлежать серьезному контролю. Правда, еще длительное время в финансовой литературе понятие бюджета отождествлялось с государственными финансами, а государственные финансы – с государственным хозяйством [6, с. 45].

Так, известный французский ученый П. Годме пишет, что «государственные финансы – это общественное богатство в форме денег и кредита, которое находится в распоряжении органов государства. Именно здесь зарождается идея, что с помощью бюджета государство наряду с решением классических административных, политических и оборонных задач выполняет социальную функцию общественного благосостояния. Пользуясь бюджетом, государство обеспечивает населению материальный достаток, комфортное и безопасное существование. Эта теория стала господствующей во второй половине XX в. У ее истоков стояли выдающиеся представители финансовой науки. Идея общественного блага приобрела решающее значение в теории бюджета и финансов в целом. Представители этой теории называют бюджет публичной или фискальной экономикой, производительность которой измеряется объемом и качеством общественных благ. В научных трудах западных ученых бюджет и бюджетный процесс описываются с позиции рыночных отношений. С помощью бюджета осуществляются меновые акты купли-продажи по схеме «налоги – блага». То есть через бюджет осуществляется меновая соглашение между государством и частными лицами, где налоги являются формой привлечения средств и участия населения в финансировании нужных ему затрат. Реакцией населения на неэквивалентность между уплаченными налогами и полученными общественными благами является отказ от поддержки на выборах тех политических сил, которые не обеспечивают равновесия между полезностью благ и их суммарной стоимости. В научных трудах европейских авторов государственные финансы и прежде бюджет возникают сложной сферой, которая находится па перекрестке экономики и политики и является неотъемлемой составляющей общественно-экономической системы. С этим трудно не согласиться. Бюджет, являясь очень сложным и многогранным явлением, должен рассматриваться с нескольких сторон: как звено государственных финансов, как централизованный фонд финансовых ресурсов, как финансовый план государства [7, с. 74].

Экономическая категория – бюджет выражает взаимосвязь, возникающая между государством и другими участниками общественного производства в процессе распределения и перераспределения стоимости валового внутреннего продукта путем создания централизованного и децентрализованных фондов финансовых ресурсов и их использования на цели расширенного воспроизводства и повышения уровня жизни общества [8, с. 38].

Главное назначение бюджета – регулировать распределение и перераспределение валового внутреннего продукта по подразделениям производства, отраслям экономики, административно – территориальными образованиями, слоями населения, основываясь на потребностях рыночного хозяйства в соответствии с определенной финансовой политики [9, с. 64]. Общепризнанно, что государственный бюджет выполняет четыре основные функции:

1. фискальную,

2. регулирующую,

3. стратегическую (структурную)

4. стимулирующую.

Фискальная функция бюджета заключается в финансовом обеспечении выполнения государством основных функций, которые принадлежат к сфере ее ответственности. Согласно мировой практике, в неоспоримых задач государства относятся обеспечение внешней и внутренней безопасности, поддержки социально незащищенных слоев населения, обеспечение защиты окружающей среды.

Регулирующая функция бюджета опирается на фискальное перенаправления части ресурсных потоков в стране в соответствии с установленными законодательством ориентиров. Изъятие части общественного продукта в виде налогов и неналоговых поступлений в бюджет позволяет корректировать направления использования этого продукта, осуществляя таким образом влияние как на объем совокупного спроса, так и на пропорцию между потреблением и накоплением в экономике [10, с. 104]. На этапе спада расходы бюджета увеличиваются, компенсируя потерю части совокупного спроса, оживляет экономику, но ухудшает баланс бюджета. На этапе экономического подъема рост налоговых поступлений улучшает баланс бюджета. Стратегическая структурная функция бюджета определяется структурой государственного потребления и государственных инвестиций и реализуется через влияние государства на межотраслевой и между региональное перераспределение ресурсов внутри страны в соответствии с поставленными долгосрочных стратегических приоритетов. Речь идет прежде всего об осуществлении государственных закупок продукции отдельных отраслей, бюджетные капиталовложения в отрасли, которые признаны стратегически важными, однако которые не в состоянии привлечь по определенным причинам частный капитал, в депрессивные регионы и т.д. [11, с. 113].

Стимулирующая функция бюджета находит свое выражение через влияние мер бюджетной политики на активизацию экономических процессов. Хотя многие исследователи отрицают необходимость отдельного выделения стимулирующей функции бюджета, для бюджетной политики в переходной экономике такое выделение принципиально важно. Если регулирующая и структурная функции могут быть направлены как на ускорение, так и на торможение экономических процессов (в частности, в ходе антициклической политики, или относительно к устаревшим убыточных отраслей), стимулирующая функция бюджета заключается в создании максимально благоприятных условий для эффективной предпринимательской деятельности в русле законодательства и национальных интересов страны посредством налоговых стимулов, субсидий или дотаций, осуществления инвестиций в «точки роста» и т. д. [12, с. 84].

Важно отметить, что три последних функции являются косвенными по отношению к бюджету как финансовому плану государства. Их реализация выходит далеко за пределы одного года, на который обычно осуществляется бюджетное планирование, однако осуществляется именно через средства фискальной функции бюджета. Поэтому эффективность выполнения государственным бюджетом этих функций может быть определена при анализе выполнения годового бюджета только частично. Реализация регулирующей, стратегической структурной и стимулирующей функций предоставляет бюджетному процессу свойства политики, поэтому именно через их призму следует рассматривать вопрос оценки эффективности бюджетной политики в стране.