1.4. Проблемы пересмотра Конституции,

поправок к Конституции – эволюция взглядов и решений.

Наименование гл. 9 Конституции Российской Федерации «Конституционные поправки и пересмотр Конституции», и ее содержание позволяют видеть разные пути реформирования Конституции:

внесение изменений и дополнений в гл. 1, 2 и 9 выглядит как пересмотр действующей Конституции, что возможно лишь принятием новой Конституции. Отсюда любое предложение, касающееся изменения гл. 1, 2 и 9, фактически не влекущее изменения конституционного строя России, все равно рассматривается как попытка изменить строй. А поэтому вступает в действие сложный механизм пересмотра Конституции, который должен максимально затруднить такого рода реформу;

изменения, касающиеся гл. 3—8, не влекут принятия новой Конституции, они считаются «поправками» к действующему тексту Конституции, хотя могут быть достаточно масштабными. Однако и далее она продолжает оставаться Конституцией 1993 г. Поправки оформляются принятием закона Российской Федерации о поправках к Конституции;

изменения, касающиеся состава субъектов РФ, вносятся федеральным конституционным законом;

изменение наименования субъекта РФ производится самим субъектом и вносится в Конституцию РФ указом Президента РФ.

В этом подразделе мы рассмотрим первые два момента, связанные с пересмотром Конституции и внесением в нее поправок. К двум другим вопросам обратимся в подразделе 1.5.

1) Пересмотр Конституции Российской Федерации.

Обратим внимание на круг субъектов, которые имеют право инициативы в реформировании Конституции РФ. Согласно ст. 134 Конституции: «Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы».

По сравнению с кругом субъектов, которые имеют право вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов (ч. 1 ст. 104 Конституции), этот перечень гораздо ýже. Так, ч. 1 ст. 104 дает право законодательной инициативы отдельным членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, при изменении же Конституции РФ и те, и другие вправе это делать лишь коллективно. В число инициаторов изменений Конституции не включены Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, хотя в обычном законодательном процессе они могут вносить в Думу законопроекты «по вопросам их ведения». Права внесения проектов федеральных законов нет у Государственной Думы, поскольку законопроекты вносятся в саму Думу. Но право внесения предложений о поправках и пересмотре Конституции дано и Государственной Думе, что тоже связано как с важностью инициативы, так и со сложностью процесса с участием многих субъектов.

Порядок пересмотра Конституции регулируется ст. 135. Детально он должен быть отражен в федеральном конституционном законе «О Конституционном Собрании», который пока не принят. Есть предложения о разных путях формирования Конституционного Собрания. Один вариант закона в Государственной Думе отклонили, другой вариант подготовлен, но его перспективы еще не обозначены. Основные вопросы, связанные с созывом и работой Конституционного Собрания, будут рассмотрены далее.

Процесс пересмотра Конституции РФ и, следовательно, принятия новой Конституции по ст. 135 можно разбить (для удобства изложения) на следующие этапы.

Первый этап: внесение и рассмотрение предложений о пересмотре Конституции. Обычный законодательный процесс начинается с того, что законопроекты поступают в Государственную Думу. Скорее всего, предложения о пересмотре Конституции также должны поступать в Государственную Думу — во всяком случае проекты законов «О Конституционном Собрании» говорят об этом. Предложения о пересмотре вносятся как единый документ.

Предложения рассматриваются Государственной Думой и при их одобрении тремя пятыми голосов от общего числа депутатов передаются в Совет Федерации. Там они должны получить поддержку также трех пятых от установленного числа членов Совета Федерации. Неодобрение предложений хотя бы одной палатой прекращает все дальнейшие процедуры.

Второй этап: созыв Конституционного Собрания. Статья 135 Конституции гласит: если предложения о пересмотре Конституции РФ получили поддержку обеих палат федерального парламента, созывается Конституционное Собрание.

Конституционное Собрание можно охарактеризовать как учредительный орган государственной власти Российской Федерации, создание и деятельность которого нацелены на подтверждение неизменности действующей либо разработку новой Конституции, ее принятие или вынесение на референдум.

Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование (ч. 3 ст. 135).

В ст. 135 нет четкого ответа на важный вопрос. Предложения о пересмотре Конституции могут быть конкретными и касаться определенных норм гл. 1, 2, 9. Если Конституционное Собрание решит разрабатывать новую Конституцию, оно тем самым одобряет данные предложения. Но как быть с другими идеями, предложениями, которые созрели к данному моменту? Должны ли разработчики ограничить себя лишь воплощением в тексте исходных инициатив, оставляя все остальное за рамками Основного Закона, или они готовят новый текст Конституции? Думается, раз уж это новая Конституция, в ней надо воплотить все, что имеется в соответствующий момент истории. Но тогда концепцию новой Конституции следует обсудить на Конституционном Собрании и одобрить.

О порядке формирования Конституционного Собрания высказаны разные предложения.

Автор этих строк предложил (см. Авакьян С.А. Конституционное Собрание: концепция и проект федерального конституционного закона. Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 2005. № 2; см. также текст на сайте юридического факультете МГУ) сделать Конституционное Собрание компактным – в пределах 300 человек, сформировать его из трех групп членов. Первая группа - от федеральных государственных органов (Президент РФ, представители Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, высших федеральных судов и других федеральных органов). Вторая группа - от субъектов Российской Федерации (по два от каждого, избираются законодательными собраниями, причем в числе делегатов не должны быть члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы). В совокупности обе группы дают примерно 250-260 членов Конституционного Собрания. Третья группа представлена известными российскими учеными-юристами в количестве, доводящем общую численность членов Конституционного Собрания до 300, т.е. примерно 40-50, их назначает Президент Российской Федерации. Работает Конституционное Собрание не более 6 месяцев.

В общем вопрос о формировании Конституционного Собрания еще не решен и требует дальнейшего обсуждения.

Третий этап: работа Конституционного Собрания. В ней можно выделить такую последовательность:

На первом заседании оно утверждает свой Регламент, избирает Председателя и заместителей Председателя (правда, закон может определить, что какое-то лицо в силу занимаемой должности является Председателем).

Далее Конституционное Собрание заслушивает и обсуждает доклад представителя инициатора пересмотра гл. 1, 2 и 9 Конституции, который обосновывает свои предложения по пересмотру, а также положения своего проекта новой Конституции. Сразу же после этого Конституционное Собрание рассматривает вопрос о подтверждении неизменности Конституции РФ. Это решение принимается большинством голосов от общего числа членов Конституционного Собрания. Если такое решение принимается, задача Собрания считается решенной и оно прекращает свои полномочия. Разработчики второго варианта проекта закона о Конституционном Собрании предлагают, чтобы в этом случае Собрание также провело голосование о принципиальном одобрении (неодобрении) предложений о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции. Однако в ч. 3 ст. 135 Конституции говорится о том, что Конституционное Собрание «либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции». Иначе говоря, в случае подтверждения неизменности действующей Конституции отдельного голосования об одобрении или неодобрении внесенных предложений о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 уже просто не требуется. Ведь Собрание определилось по главному пункту — оно считает, что действующую Конституцию трогать не надо.

Если решение о подтверждении неизменности действующей Конституции не принято, Конституционному Собранию как раз и надо выполнить вторую часть задачи — разработать проект новой Конституции. Тогда оно в продолжение обсуждения предложений инициатора о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 рассмотрит и внесенный им проект Конституции. После этого на голосование выносится вопрос о принятии данного проекта за основу. Если проект принимается за основу большинством голосов, Собрание образует рабочий орган (например, рабочую палату, группу) и поручает ему доработку проекта в определенный срок (заметим, что в ст. 135 Конституции не предусмотрены как внесение инициатором своего проекта новой Конституции, так и его обсуждение Конституционным Собранием, но логика появления такого проекта понятна).

Если проект инициатора не принимается за основу, тогда Конституционное Собрание также голосованием должно принять решение о разработке проекта новой Конституции. В случае, когда это решение Собрание не примет, его деятельность будет считаться прекращенной (законченной). Если Конституционное Собрание решит разрабатывать проект новой Конституции, тогда, очевидно, оно также должно поручить эту задачу своему рабочему органу.

Разработанный (либо доработанный) рабочим органом Конституционного Собрания проект новой Конституции обсуждается на заседании Собрания и принимается за основу большинством голосов от общего числа его членов. Вполне вероятно образование Конституционным Собранием редакционной комиссии или иного рабочего органа для рассмотрения поправок к проекту. Текст проекта новой Конституции, принятый за основу, подлежит опубликованию.

Федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании может предусмотреть процедуру обсуждения проекта Конституции, круг органов и лиц, правомочных направить свои предложения к проекту. Желательно проведение всенародного обсуждения проекта Конституции, принятого за основу.

Затем на рассмотрение Конституционного Собрания вносится текст проекта новой Конституции, таблицы поправок. Последние рассматриваются на заседании Собрания. Поправки считаются принятыми, если за них проголосовало не менее половины общего числа членов Собрания. С учетом принятых поправок рабочий орган Собрания составляет окончательный вариант текста проекта ­Консти­туции.

Четвертый этап: по окончании этой работы проект вносится на рассмотрение Конституционного Собрания. Конституция РФ в ч. 3 ст. 135 гласит, что проект новой Конституции «принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование».

Исходя из этой нормы, имеются два варианта решения Конституционного Собрания:

а) решение о принятии новой Конституции;

б) решение об одобрении новой Конституции и вынесении ее на всенародное голосование.

Любой вариант решения требует не менее двух третей общего числа членов Конституционного Собрания. Скорее всего это будет тайное голосование с использованием бюллетеней.

Если при каждом варианте голосования решение не получило двух третей голосов общего числа членов Конституционного Собрания, считается подтвержденной действующая Конституция, а Конституционное Собрание — прекратившим свои полномочия.

Пятый этап: назначение и проведение всенародного голосования (референдума) по новой Конституции. Этого этапа может и не быть, если Конституционное Собрание само примет новую Конституцию. Однако если оно решит, что Конституцию надо принимать всенародным голосованием, тогда должно обратиться к Президенту с инициативой проведения референдума по Конституции. Далее уже вступают в действие нормы Федерального конституционного закона 2004 г. о референдуме в Российской Федерации. Президент направляет обращение и все прилагаемые к нему документы в Конституционный Суд РФ. Получив решение Суда о конституционности соответствующего обращения и соблюдении требуемых процедур, Президент назначает всенародное голосование по проекту Конституции.

К проведению референдума Конституционное Собрание не будет иметь отношения. По Закону этими вопросами занимается Центральная избирательная комиссия РФ, становящаяся Центральной комиссией референдума РФ.

Шестой этап: заключительное заседание Конституционного Собрания для подведения итогов всенародного голосования и объявления о принятии (провозглашении) новой Конституции РФ. На указанном заседании Центральная комиссия референдума докладывает Конституционному Собранию о результатах всенародного голосования. Собрание принимает решение: принять к сведению это сообщение; считать Конституцию принятой всенародным голосованием и ввести ее в действие с определенного дня (день вступления в силу может быть обозначен в федеральном конституционном законе о Конституционном Собрании как день референдума либо как день заключительного заседания Конституционного Собрания). Таким образом, Конституционное Собрание в данном случае не принимает Конституцию, а лишь провозглашает ее. Собрание созывается на заключительное заседание и провозглашает Конституцию лишь при достоверности результатов референдума. Если они оспорены в Верховном Суде РФ, созыв заключительного заседания откладывается до того момента, когда будет установлена полная ясность и достоверность результатов всенародного голосования по проекту Конституции.