Тема 15. Законодательный процесс в Российской Федерации

Понятие законодательства и виды законов в РФ

В соответствии с Конституцией РФ в РФ издаются три вида законов:

- федеральный конституционный закон (ФКЗ);

- федеральный закон (ФЗ);

- закон субъекта РФ.

В случае возникновения ситуации, связанной с пересмотром Конституции РФ или внесением в нее поправок, вопрос о законодательном оформлении этого решения различен.

Согласно статьи 135 Конституции РФ, возможен пересмотр глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, если каждая из палат поддержит необходимость этого пересмотра тремя пятыми голосов от общего числа членов СФ и депутатов ГД. В этом случае в соответствии с ФКЗ созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность действующей Конституции РФ либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, которая должна быть принята либо сами Конституционным Собранием не менее, чем двумя третями голосов от общего числа его членов, либо вынесено им на всенародное голосование (конституционный референдум), на котором Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей. Таким образом, результатом данной процедуры является непросто закон РФ, а Основной Закон - новая Конституция РФ.

В соответствии со ст.136 поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия ФКЗ и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти субъектов РФ.

Однако, КС РФ в своем постановлении от 31 октября 1995 года дал следующее толкование статьи 136 Конституции РФ^[1]: поправки в смысле статьи 136 Конституции РФ принимаются не в форме ФКЗ, а в форме особого правового акта - закона РФ о поправке к Конституции РФ, что и было в последующем, в связи с принятием ФЗ от 4 марта 1998 года “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ”^[2] законодательно закреплено. Следовательно, в РФ издаются не три, а четыре вида законов, юридическая природа которых различна.

Ныне действующая Конституция РФ предусматривает принятие ФКЗ по четырнадцати вопросам, что, однако, не ограничивает этой цифрой количество возможных конкретных ФКЗ.

ФКЗ - это органический закон, по сравнению с ФЗ обладающий более высокой юридической силой. Он непосредственно вытекает из Конституции РФ, детализирует тот или иной конституционно-правовой институт. ФЗ должен соответствовать и не противоречить не только Конституции РФ, но и ФКЗ, действующему в данной сфере правового регулирования^[3].

Законодательный процесс

Понятие. В узком смысле под законодательным процессом понимается рассмотрение и принятие (одобрение) ФКЗ, ФЗ.

В широком смысле - это деятельность участников (субъектов) по внесению проекта ФКЗ, ФЗ, его рассмотрение, принятие (одобрение), подписание и обнародование, вступление в силу.

Стадии законодательного процесса РФ - это, урегулированные конституционно-правовыми нормами, четко определенные временными рамками периоды и действия участников этого процесса по принятию (одобрению) ФКЗ, ФЗ.

Рассмотрим стадии законодательного процесса по принятию ФЗ, которые регулируются нормами статей 104-107 Конституции РФ и Регламентами Государственной Думы и Совета Федерации^[4].

Собственно законодательный процесс начинается с внесения законопроекта в ГД, что является реализацией права законодательной инициативы, которое принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, депутатам ГД, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду (КС) РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в ГД только при наличии заключения Правительства РФ.

Вторая стадия законодательного процесса - обсуждение законопроекта в ГД.

Третья стадия - принятие закона в ГД. Федеральные законы (ФЗ) принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов ГД.

Четвертая стадия - обсуждение и одобрение (или неодобрение) принятого ГД ФЗ в Совете Федерации. Принятый ГД ФЗ в течение пяти дней передается на рассмотрение СФ. В течение четырнадцати дней СФ должен обсудить принятый ГД ФЗ и либо одобрить его, либо отклонить. ФЗ считается одобренным СФ, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен СФ.

Обязательному рассмотрению в СФ подлежат принятые ГД ФЗ по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы РФ; войны и мира^[5].

Пятая стадия законодательного процесса наступает в случае отклонения ФЗ СФ. На этой стадии по взаимному согласию палат на паритетных началах они могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего ФЗ подлежит повторному рассмотрению ГД.

В случае несогласия ГД с решением СФ ФЗ считается принятым, если при повторном голосовании за него (в прежней редакции) проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов ГД. В этом случае ФЗ уже не передается для рассмотрения в СФ.

Шестая стадия - подписание и обнародование ФЗ. Принятый и одобренный ФЗ в течение пяти дней направляется соответствующими палатами Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает ФЗ и обнародует его^[6].

Седьмая стадия законодательного процесса может наступить, если Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления ФЗ отклонит его, то есть воспользуется своим правом отлагательного вето.

В этом случае ГД и СФ, в установленном Конституцией РФ порядке, вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении ФЗ будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов СФ и депутатов ГД, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию. Иначе говоря, для преодоления права отлагательного вето Президента на ФЗ обе палаты ФС должны проголосовать за этот закон в прежней редакции квалифицированным (а не простым) большинством голосов. В этом случае Президент РФ уже не имеет возможности использовать право отлагательного вето и обязан подписать в течение семи дней данный закон и обнародовать его. Таков конституционный процессуальный порядок принятия федеральных законов. Детальное регулирование законодательного процесса закреплено в Регламенте ГД.

Реализация Президентом его права отлагательного вето на принятый ФЗ, необходимо отличать от права Президента РФ возвращать ФЗ в соответствующие палаты ФЗ без рассмотрения^[7]. Так, в постановлении КС РФ от 22 апреля 1996 года по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ, по этому вопросу сформулирована следующая правовая позиция КС РФ: из Конституции РФ не следует, что Президент РФ может возвращать в палаты ФС ФЗ, принятые с соблюдением требований Конституции РФ и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, значит и без мотивов отклонения. В то же время, в случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия ФЗ, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат ФС и само принятие закона, Президент РФ вправе в силу ч.2 ст.80 и ч.1 ст.107 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться принятым федеральным законом в смысле ч.1 ст.107 Конституции РФ, а его возвращение в палаты ФС - отклонением в смысле ч.3 ст.107 Конституции РФ^[8].

Что касается принятия федерального конституционного закона (ФКЗ), то здесь есть ряд особенностей в отличие от принятия ФЗ.

Первое. При реализации права законодательной инициативы субъект, обладающий таким правом по Конституции РФ, может внести на рассмотрение палат ФС проект ФКЗ только по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ.

Второе. ФКЗ считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов СФ и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов ГД.

Третье. Принятый ФКЗ в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Иначе говоря, в этом случае Президент РФ не обладает правом отлагательного вето и обязан, если ФКЗ принят обеими палатами квалифицированным большинством голосов, подписать этот закон и обнародовать его.

Законодательный процесс завершается опубликованием и вступлением в силу ФКЗ и ФЗ. В соответствии с Конституцией РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются.

Порядок опубликования и вступления в силу ФКЗ и ФЗ регулируются указанным выше федеральным законом от 25 мая 1994 года № 5.^[9]

Что считать датой принятия ФКЗ и ФЗ? Датой принятия ФЗ считается день принятия его ГД в окончательной редакции; датой принятия ФКЗ считается день, когда он одобрен палатами ФС в порядке, установленном Конституцией РФ (т.е. каждой из палат).

ФКЗ и ФЗ подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ.

Официальным опубликованием считается первая публикация его полного текста в “Российской газете”, “Парламентской газете” или Собрании законодательства РФ. ФКЗ и ФЗ направляются для официального опубликования Президентом РФ.

ФКЗ и ФЗ вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления в силу. При публикации ФКЗ и ФЗ указывается наименование закона, дата его принятия (одобрения) ГД и СФ, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер.

ФКЗ и ФЗ, в который были в последующем внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме.