3.2. Класифікація функцій екологічного права України

Більшість науковців-теоретиків вважають систему функцій права багаторівневою. Найнижчою ланкою у цій системі є функції норм права. Далі виділяють функції правових інститутів, галузеві та міжгалузеві функції. На найвищому рівні розміщені загальноправові функції (властиві всім галузям права).¹ У науці екологічного права існують різні наукові підходи до класифікації функцій екологічного права.

Наприклад, Краснова М.В. функції екологічного права поділяє на загальносоціальні і спеціальні. Оскі­льки загальносоціальні функції розрізняють переважно за сферами впливу права на однорідні суспільні відно­сини, то до таких функцій еколо­гічного права належать еколого-політична, еколого-економічна, еколого-соціальна, еколого-ідеологічна тощо.²

Еколого-політична функція розкри­вається через визначення в Преамбулі Закону України «Про охорону навколишнього при­родного середовища» мети екологічної політики України - це організація охорони довкілля, раціонального вико­ристання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини як невід’ємної умови сталого економічного та соціального розвитку.

Еколого-економічна функція проявляється у спосіб реалізації положень Основного закону, Декларації про державний суверенітет України про те, що народ України має виключне право володіти, користуватися і розпоряджатися національним багатством України, об’єктами якого в тому числі є земля, її надра, повітряний простір, водні та інші природні ресурси в межах території України, її континентального шельфу, виключної (морської) еко­номічної зони.

Серед загальносоціальних, еколого-соціальна, або ж гуманістична функція екологічного права є пріоритетною, оскільки вона визначається всією системою еколого-правових норм і приписів, спрямованих на охоро­ну і захист найвищих соціальних благ: права людини, гро­мадянина, суспільства, народу, людства на безпечне, якісне, комфортне навколишнє природне середовище.

Екологічне право виконує й еколого-ідеологічну та гносеологічну (пізнавальну) функції, які допомагають сформувати у людей певний світогляд, виховують у них зразки правомірної екологічної поведінки, дозволяють почерпнути знання про специфічні терміни, що вжива­ються в нормах екологічного права та відображають поняття і процеси фізики, хімії, біології, зоології, генети­ки, інших наук, що використовуються в нормативно-пра­вових актах, спрямованих на регулювання особливих суспільних відносин, у межах яких реалізуються форми взаємодії суспільства та природи.

Оцінно-орієнтирна функція дозволяє з огляду на за­кони в екологічній сфері оцінювати поведінку людей, визначати безконфліктні, соціально-допустимі, оптима­льно можливі способи й засоби задоволення потреб людини в межах правомірної екологічної поведінки.¹

Доцільно погодитись з В.І. Андрейцевим, що, у свою чергу, спеціальні, тобто юридичні функції екологічного права можуть бути загальноправовими та спеціально-правовими. Загальноправові функції екологічно­го права можуть виконувати регулятивну, виховну, пре­вентивну, охоронну роль при здійсненні екологічних пра­вовідносин.²

Зокрема, регулятивна функція, яка може бути статистичною та динамічною, спрямована на врегулювання суспільних еколого-правових відносин способом закріплення бажаної поведінки їхніх учасників. Це здійснюється шляхом установлення підстав виник­нення екологічних прав та обов’язків громадян, прав та обсягів повноважень власників природних ресурсів, природокористувачів, суб’єктів, діяльність яких може при­звести або призводить до забруднення навколишнього природного середовища, порядку використання природ­них ресурсів, порядку здійснення екологічно небезпечних видів діяльності тощо. Така функція екологічного права може також називатися регулятивно-статичною.

У межах регулятивно-динамічної функції забезпечу­ється динамічний екологічний розвиток громадянського суспільства, коли учасники еколого-правових відносин реалізують свої повноваження шляхом додержання правил позитивного регулювання, що дає їм можливість самостійно вчиняти позитивні дії, утримуватися від не­гативних дій (бездіяльності), досягати ефективного екологічного результату.³

Саме в межах реалізації регу­лятивної функції екологічного права реалізуються, у свою чергу, превентивна та виховна функції, роль і призначення яких випливають зі змісту регулятивних еколого-правових норм, що носять попе­реджувальний і виховний характер, які покликані стимулювати отримання осіб у своїй поведінці від дій, зда­тних призвести до порушення прав інших, здійснювати комплекс природоохоронних заходів, запроваджувати новітні безвідходні технології, устаткування, техніку для підвищення безпеки використання природних ресурсів, небезпечних речовин та ін.¹

Охоронна функція екологічного права покликана оберігати бажаний для суспільства стан еколого-правових відносин, забезпечувати їхню недоторканість з боку правопорушників, не допускати посягань на суб’єктивні екологічні права громадян, законні інтереси інших учасників цих відносин і забезпечувати примусо­вий захист від їх порушення.²

У межах охоронної функції екологічного права, яка є достатньо широкою, Краснова М.В. виділяє важливу захисну функцію, що відрізняється від попередньої за способом впливу на поведінку людей та формами реалізації права. Якщо охоронна функція здійснюється шляхом додер­жання суб’єктами правил поведінки, визначених у нор­мах права, то функція захисту здійснюється тоді, коли необхідно виконати правову вимогу суб’єктами, які її по­рушили. Іноді таку функцію права називають відновлювальною, або ж компенсаційною функцією, у межах якої здійснюється відновлення майнового та немайнового стану сторін, існуючого до вчинення правопорушення.³

Каракаш І.І. виділяє загальноправові та спеціальноправові (галузеві) функції екологічного права. До загальноправових функцій він відносить регулятивну, виховну, превентивну, охоронну та інші. До спеціальноправових – природоохоронну та антропоохоронну функції.⁴

Чопко Х.І. вважає, що екологічному праву як галузі права властиві дві основні загальноправові функції: регулятивна й охоронна. Водночас їхня дія на конкретні екологічні відносини виявляється через низку галузевих функцій, які відображають специфіку екологічного права. Критерієм класифікації функцій екологічного права визнано предмет та метод правового регулювання екологічного права.¹

Враховуючи особливості предмета і методу екологічного права, науковець вважає охоронну функцію екологічного права пріоритетною щодо всіх інших. Саме охоронна функція, на її думку, забезпечує реалізацію найважливішої групи екологічних відносин – з охорони довкілля як єдиного цілого.²

Вказана функція спрямована на запобігання порушенням екологічних прав, а також на захист після порушення, тому охоронна функція екологічного права реалізується через дві галузеві функції – превентивну і захисну. Превентивна спрямована на запобігання правопорушенням, а захисна покликана відновлювати порушені суб’єктивні екологічні права чи компенсувати завдані таким порушенням збитки.

Зокрема, еколого-правові норми покликані оберігати бажаний для суспільства стан довкілля, забезпечити його недоторканість з боку правопорушників, не допускати посягань на суб’єктивні екологічні права громадян, законні інтереси інших учасників цих відносин реалізують превентивну функцію екологічного права. Ця функція втілюється за допомогою комплексу охоронних заходів екологічного контролю, екологічної експертизи, екологічного страхування, аудиту та моніторингу довкілля.

Слід відзначити, що превентивна функція екологічного права характеризує його охоронну функцію і реалізується через комплекс охоронних заходів, спрямованих на запобігання порушенням екологічних прав та інтересів і погіршення стану довкілля. Превентивну функцію можна визначити як зумовлений необхідністю запобігти погіршенню стану довкілля напрям впливу права на відносини з екологічного контролю, екологічної експертизи, екологічного страхування, аудиту та моніторингу довкілля.

Серед передбачених в законодавстві заходів, які спрямовані на запобігання негативному впливу на довкілля, пріоритетне місце займає екологічний контроль. Такий контроль здійснюється на всіх етапах діяльності з використання природних ресурсів та впровадження превентивних заходів у сфері охорони довкілля.¹

Проте наявна система державних органів, що здійснюють функцію екологічного контролю, потребує вдосконалення в частині підвідомчості цих органів. Так, Державне агентство земельних ресурсів України, Державне агентство лісових ресурсів України, Державне агентство рибного господарства України підпорядковуються Міністерству аграрної політики та продовольства України.

Таке підпорядкування передбачає акцентування уваги на проблемах агропромислового виробництва, а отже, у своїй діяльності ці органи керуватимуться економічними, а не екологічними пріоритетами. Тож доцільно, щоб діяльність відповідних агентств координувало Міністерство екології та природних ресурсів України, це надасть діяльності цих органів більшого природоохоронного спрямування.

Х.І. Чопко вважає, що істотним недоліком чинного правового механізму здійснення громадського контролю у сфері охорони довкілля є безсистемний характер та невпорядкованість. Розпорошеність правових норм у різних нормативно-правових актах, якими регулюються відносини громадського контролю у сфері охорони довкілля, знижує ефективність такого контролю. Вона наголошує на необхідності систематизувати правові приписи щодо здійснення громадського контролю у сфері довкілля, зважаючи на те, що він може бути ефективним засобом реалізації екологічних прав громадян, зокрема таких, як право на участь в ухваленні екологічно значущих рішень.¹

Захисна функція переважно втілюється завдяки нормам юридичної відповідальності за екологічні правопорушення і спрямована на покарання правопорушника, відновлення порушених прав чи компонентів довкілля або компенсацію завданих довкіллю збитків.

Аналіз теоретичних положень дав змогу визначити захисну функцію екологічного права як напрям його впливу на суспільні відносини у сфері відповідальності за екологічні правопорушення, відновлення порушених екологічних правовідносин чи компонентів довкілля або компенсації завданих довкіллю збитків (внаслідок правопорушення чи правомірної діяльності). Аспектами вияву захисної функції екологічного права є каральний, відновлювальний та компенсаційний.

Каральний аспект захисної функції полягає в тому, що правопорушник обов’язково має зазнати негативних наслідків. Специфічними (еколого-правовими) санкціями такої відповідальності є збільшення суми обов’язкових платежів у разі перевищення лімітів та нормативів у господарській діяльності, а також позбавлення права природокористування чи власності на природний ресурс у разі використання його з порушенням норм екологічного законодавства.

Наявність в екологічному законодавстві такс як особливої санкції, що застосовується як покарання до осіб, винних у завданні шкоди природним об’єктам, а також наявність методик обчислення шкоди, завданої окремим природним ресурсам, кадастрової еколого-економічної оцінки територій та об’єктів природного заповідного фонду є виявом компенсаційного аспекту захисної функції екологічного права.

Водночас, визначена за допомогою такс шкода через деякий час не відповідає реальній ринковій втраті вартості того чи іншого природного ресурсу. Тож більшість науковців пропонує в чинному екологічному законодавстві визначити розмір такс у відсотковому співвідношенні до прожиткового мінімуму громадян України.¹ Відтак внесена правопорушником грошова сума буде адекватна дійсним ринковим відносинам, адже розмір майнового стягнення відповідатиме характеру шкоди в кожному конкретному випадку вчинення екологічного правопорушення незалежно від часу та інфляції.

Можливість в окремих випадках відновити порушене екологічне право або відновити природний ресурс є виявом відновлювального аспекту захисної функції екологічного права. Наприклад, для якнайширшого стимулювання заходів відтворення лісів, необхідно доповнити Лісовий кодекс України положенням про підстави і механізм такого стимулювання за бюджетні кошти.

Передбачені в екологічному законодавстві правила використання природних ресурсів, їх закріплення та перерозподіл, а також утворення територій та об’єктів з обмеженим природокористуванням та сукупність нормативів і стандартів якості довкілля, для забезпечення здорової і сприятливої життєдіяльності людини, є виявом регулятивної функції екологічного права.

Регулятивна функція екологічного права спрямована на організацію раціонального природокористування, охорону рідкісних, зникаючих видів тварин і рослин, забезпечення людині безпечного для життя і здоров’я довкілля і тому виявляється через такі галузеві функції – функцію обліку і розподілу природних ресурсів, природозаповідну і соціальну функції.²

Ці функції сприяють реалізації права на безпечне для життя і здоров’я довкілля, здійсненню перерозподілу природних ресурсів між теперішнім і майбутніми поколіннями та дозволяють забезпечити екологічну рівновагу на всіх рівнях екосистеми України.

Однією з форм обліку природних ресурсів є ведення державних кадастрів природних ресурсів, що передбачає одержання сукупності достовірних і необхідних даних про відповідні об’єкти природи, їх кількісний і якісний стан, економічну та екологічну оцінку, а також про самих природокористувачів.¹

Водночас у законодавстві суперечливо регулюються питання розмежування компетенції органів, які здійснюють ведення державних кадастрів. Так, ведення державного кадастру мисливських тварин здійснюють кілька центральних органів виконавчої влади, а саме Міністерство екології та природних ресурсів України та Державне агентство лісових ресурсів України.

Зважаючи на те, що Державне агентство лісових ресурсів здійснює свої повноваження лише на землях лісогосподарського призначення, а середовище проживання цих тварин і птахів не обмежене лише цими землями, доцільно ведення кадастру тваринного світу закріпити тільки за Міністерством екології та природних ресурсів України. Це дасть змогу ефективно та своєчасно виявляти ті популяції тваринного світу, що перебувають у критичному стані чи на межі зникнення і вживати щодо них відповідних природоохоронних заходів.

Виявом функції розподілу та обліку природних ресурсів є сукупність заходів з організації природокористування, а саме:

• визначення меж користування конкретним видом природних ресурсів;

• встановлення плати за користування ними, спеціальних дозволів, що засвідчують право природокористувачів на їх використання, що здійснюється з метою розподілу природних ресурсів в інтересах теперішніх і майбутніх поколінь.¹

За допомогою ліцензування спеціального природокористування держава визначає масштаби, види і межі використання природних ресурсів, забезпечуючи в такий спосіб раціональність у здійсненні природокористування. Тому обґрунтованою є необхідність закріплення в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» поняття «екологічне ліцензування», визначення єдиної системи ліцензійних органів, що його здійснюватимуть, їх повноваження та перелік тих видів діяльності, які підлягатимуть екологічному ліцензуванню.

Для збалансованого використання природних ресурсів важливо попередньо отримати в користування природний ресурс та належно оформити таке право. З уваги на це, слід доповнити законодавство, що регламентує порядок й умови проведення конкурсу з продажу спеціальних дозволів на користування надрами, нормою, за якою, до критеріїв визначення надрокористувача зарахувати, окрім найвищої ціни, ще й обов’язок застосування таких технологій надрокористування, за яких утворюється найменша кількість відходів. Така норма допоможе розв’язувати проблему нагромадження численних териконів та інших утворень в результаті спеціального надрокористування.

Природозаповідна функція екологічного права становить визначену еколого-правовими нормами систему заходів, спрямованих на охорону рідкісних і зникаючих видів тварин та рослин, дотримання оптимального співвідношення між територіями, що можуть інтенсивно експлуатуватися, і такими, щодо яких запроваджується спеціальний режим їх охорони і відтворення.²

Слід зазначити, що в законодавстві відсутній механізм компенсації матеріальних втрат і незручностей землекористувачам у зв’язку з обмеженням господарської діяльності чи вилученням земельних ділянок задля формування екомережі. Також не передбачено жодних пільг суб’єктам, на землях яких є цінні природні комплекси, що зумовлює формальне з боку держави сприяння у формуванні і збереженні екомережі. Тому доцільним було б доповнення відповідного законодавства нормою, яка передбачала б пільгове оподаткування та надання кредитів на пільгових умовах тим землевласникам та землекористувачам, на землях яких є території та об’єкти, уведені до екомережі.

Передбачений в законодавстві спрощений порядок зміни меж об’єктів та територій природно-заповідного фонду зумовлює роздержавлення і приватизацію земель природно-заповідного фонду чи позбавлення їх відповідного статусу. Тому Чопко Х.І. запропоновано вдосконалити визначений порядок зміни меж і скасування статусу територій та об’єктів природно-заповідного фонду. Зокрема, на її думку, потрібно передбачити обов’язкове погодження таких рішень із громадськістю, запровадити обов’язкове проведення щодо них екологічної експертизи.¹

Соціальна функція екологічного права полягає в тому, що конституційний принцип, який визнає людину, її життя та здоров’я, недоторканість і безпеку найвищою соціальною цінністю, реалізується за допомогою цілого комплексу соціальних прав. Вони, зокрема, забезпечують можливість споживати безпечну і здорову продукцію, якісно задовольняти свої природні потреби в чистому повітрі, воді, їжі. Важливим соціальним правом є також право на гармонійний розвиток людини як частинки біосфери.²

В юридичній літературі підтримано концепцію формування соціального права як самостійної правової спільності в системі права, що розміщена поруч із приватним та публічним правом. Існує твердження, що соціальне право об’єднує ті галузі права, пріоритетом яких є забезпечення прав і свобод людини. До цієї спільності відносять і екологічне право, оскільки воно регламентує реалізацію конституційного права громадян на безпечне для життя і здоров’я довкілля.¹

Забезпечення цього права є елементом екологічної та національної безпеки. У цих відносинах держава виступає зобов’язаним суб’єктом, оскільки взяла на себе обов’язок гарантувати право на екологічну безпеку. Така особливість цих суспільних відносин зумовлює формування специфічного методу правового регулювання та окремого напряму правового впливу на них – соціальної функції екологічного права.²

Гарантування екологічної безпеки здійснюється шляхом встановлення екологічних нормативів, які покликані визначати межі впливу людської діяльності на довкілля з тим, щоб якість останнього була сприятливою для життя і здоров’я людини.³

Застарілість багатьох екологічних нормативів викликає потребу у введенні додаткових, більш практичних критеріїв визначення якості навколишнього природного середовища.

Одним із критеріїв встановлення якості довкілля слід вважати рівень здоров’я населення та інших живих організмів. Саме здоров’я людей на окремій території може бути індикатором безпеки довкілля. Водночас у різних регіонах країни чи в конкретній місцевості, у зв’язку з різноманітними кліматичними умовами, наявністю або відсутністю на визначеній території екологічно небезпечних об’єктів, можлива і різна міра небезпеки останнього для людини. Тому екологічні нормативи повинні бути диференційовані для кожного конкретного регіону чи місцевості.

Отже, основними критеріями систематизації функцій екологічного права є предмет екологічного права, тобто відносини, що підлягають врегулюванню, та методи, що використовуються в процесі їх правового регулювання, які мають допоміжний характер. На мою думку, найбільш доцільною слід вважати класифікацію функцій екологічного права, запропоновану Чопко Х.І., а саме: екологічному праву як галузі права властиві дві основні загальноправові функції: регулятивна й охоронна. Охоронна функція екологічного права реалізується через дві галузеві функції: превентивну і захисну. Регулятивна функція виявляється через такі галузеві функції – функцію обліку і розподілу природних ресурсів, природозаповідну і соціальну функції.