4.2 Оперативно-розыскная деятельность как важнейший фактор совершенствования миграционной службы Казахстана

Важным направлением в развитии иммиграционного законодательства должно стать теоретическое изучение механизмов повышения эффективности правового регулирования в сфере народонаселения. В связи с этим одной из проблем, с которой неизбежно столкнутся законодатель и правоприменитель, является необходимость надлежащего учета национальных интересов при осуществлении контрольно-надзорной деятельности миграционных служб Казахстана.

Е. Приходько верно заметил, что направлений контроля и надзора (в том числе административного) органов, их осуществляющих, а также форм (видов) и оснований проверок в государстве столь много, что на практике происходит подмена целей государственного контроля и надзора /33,с. 20/.

М.С. Студеникина считает, что в настоящее время организация государственного контроля вызывает существенные нарекания /34, с.19/. Это особенно ощущается в сфере предупреждения и пресечения неконтролируемой иммиграции в Казахстане. В этой связи, З.Турисбеков справедливо отмстил, что мы должны, наконец, определиться, что у нас — дом или вокзал /35, с.4/. Он считает, что резкое ухудшение демографической ситуации, старение населения, особое геополитическое положение требуют реализации активной демографической политики, направленной на увеличение численности населения.

Не случайно в Концепции миграционной политики страны указывается, что при совершенствовании иммиграционного законодательства необходимо предусмотреть принятие ряда правоохранительных мер, в том числе и осуществление депортациии иностранцев и лиц без гражданства, нарушивших законодательство страны /36, с.119/. Тем не менее по ряду проблем в области законодательного обеспечения полномочий миграционных служб Казахстана не сформированы четкие концепции. Так, требуется корректировка концепции контрольно-надзорной деятельности миграционной полиции.

Сущность правового статуса миграционной полиции определяется соотношением контрольных и надзорных полномочий, что, в свою очередь, заложено в правоохранительной сущности организации и деятельности этого органа. По этому поводу очень выразительно высказал свое мнение К.С.Бельский: «Полицейская деятельность является публичной по своему характеру: она осуществляется не к частной выгоде тех, на кого возложены полицейские обязанности, а в интересах всего общества» /37, с.48/.

Не случайно, в Концепции правовой политики страны отмечается, что в Казахстане происходит глобальное разделение правовой системы на публичное право, защищающее государственные и общественные интересы, и частное право, обеспечивающее удовлетворение и защиту частных интересов. Это обязывает сотрудников миграционной полиции стремиться к максимальной охране национальных интересов в вопросах иммиграции и демографии, поскольку неконтролируемые потоки иммигрантов ставят под угрозу само существование государства. Следовательно, совершенствование контрольно-надзорной деятельности миграционной полиции позволило бы обеспечить безопасность казахстанского народонаселения. Прав П.Ф. Дик, утверждая: «народонаселение — первейшее условие бытия общества» /38, с.3/. Он полагает, «что среди демографических показателей особое значение имеет миграционная подвижность».

Взаимосвязь миграционно-контрольных и миграционно-надзорных функций отражена в статье 17 «Общего закона о населении» в Мексике. В ней указывается, что все, что относится к контролю и надзору за лицами, осуществляющими транзитный проезд международного характера, возлагается на миграционную службу МВД Мексики /39, с.76/.

Мексиканский законодатель, по существу, признал, что миграционная служба МВД Мексики осуществляет как миграционно-конрольные, так и миграционно-надзорные функции для выявления незаконных иммигрантов.

А.В. Губанов подчеркивает, что Служба надзора и регламентации МВД Италии осуществляет выдачу разрешений на право въезда и выезда из страны, надзор за пребыванием иностранцев на территории Италии /40, с.42/. Таким образом, мы видим, что зарубежная правовая доктрина исходит из того, что в деятельности миграционной службы одновременно могут функционировать две функции: миграционный надзор и миграционный контроль. Использование двух способов обеспечения законности (контроль, надзор) в правоприменительной практике западных государств позволило им укрепить, в первую очередь, безопасность народонаселения.

Так, в Казахстане срок временного пребывания иностранцев составляет 3 месяца, в России продолжается антитеррористическая операция, а приезжие чеченцы остаются у нас на более длительное время, продлив срок регистрации .

Права Т. Корецкая, утверждая, что в Казахстане нет органа и законодательно не обеспечен порядок специальной проверки иммигрантов на принадлежность к террористическим и экстремистским организациям /41, с.3/. В этой связи, Е.Ю. Садовская верно считает, что изучение категорий незаконных мигрантов можно проводить по демографическому Составу, национальной принадлежности, социальному положению и т.д. /42, с.171/.

Таким образом, взаимопроникновение миграционно-контрольных и миграционно-надзорных функций порождает необходимость разграничения полномочий миграционной полиции в следующих направлениях: иммиграционный надзор — это деятельность по учету, регистрации и идентификации иммигрантов, а иммиграционный контроль- это совокупность организационно-правовых мер по предупреждению и пресечению неконтролируемой внешней миграции. Не случайно А.Я.Сухарев, В.Е.Крутских утверждали: «Надзор — одна из форм деятельности органов по обеспечению законности». Бахрах Д.Н. подчеркивает, что надзор - это ограниченный, суженный контроль /43, с.394/.

Итак, правовая детализация контрольно-надзорной деятельности миграционной полиции в иммиграционном законодательстве позволила бы усилить государственно-правовой механизм борьбы с неконтролируемой миграцией на территории Казахстана.

Ускоренное формирование системы национальной безопасности в сфере народонаселения — актуальная задача наших дней. Чтобы её решить, нужна эффективная система иммиграционного контроля (надзора). В.В. Альхименко считает, что для обеспечения безопасности общества органы внутренних дел осуществляют сбор информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной безопасности /44, с.116 /. М.О. Дандыбаев отмечает, что важное мссто в деятельности полиции занимают оперативно-розыскные мероприятия /45, с.81/. Наличие двух государственных органов в сфере организации иммиграционного контроля (миграционной полиции и АМД) в Казахстане, создает сложную и неэффективную систему борьбы с неконтролируемой внешней миграцией. Принципиальное решение проблемы содержится в ст.1 Закона Республики Казахстан «Об оперативно-розыскной деятельности» от 15 сентября 1994 года. В ней говорится, что оперативно-розыскная деятельность научно обоснованная система гласных и негласных оперативно-розыскных, организационных и управленческих мероприятии, осуществляемых государственными органами в целях обеспечения безопасности общества и государства. Именно следственные и оперативно-розыскные мероприятия раскрывают содержание деятельности Службы иммиграции и натурализации в США. Объём таких правомочий значительно весомее компетенции миграционной полиции Казахстана.

Явное занижение планки правоохранительных полномочий

миграционной полиции объясняется многими причинами. Одна и з них

заключается в сомнительной правовой посылке обосновать функционирование иммиграционного контроля в структуре Агентства PК по миграции и демографии. Этому органу приписывается правоохранительная функция, которая не присуща данному не правоохранительному органу. Так, в п. 7 Положения об Агентстве по миграции и демографии Республики Казахстан закреплено, что Агентство выполняет функцию организации иммиграционного контроля /46, с.3/. Иными словами, данный не правоохранительный институт как бы выполняет оперативно-розыскные меры по выявлению неконтролируемых мигрантов. Однако юридического, нормативного содержания за этой формулировкой мы не обнаружим.

Что же предпринять, чтобы максимально снизить рост неконтролируемой внешней миграции? По нашему мнению, концентрация оперативно-розыскных, уголовно-процессуальных и административных полномочий в руках сотрудников миграционной полиции Казахстана будет свидетельствовать об оптимальности организационно-правового выбора.

Полагаем, что миграционной полиции Казахстана необходимо предоставить полномочия по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, что позволит Казахстану предпринять меры для нейтрализации неконтролируемой внешней миграции. Поэтому не случайно в Концепции правовой политики записано о том, что должен быть, отработан четкий механизм реализации межгосударственной программы совместных мер борьбы с преступностью /47, с.5/. Как известно, неконтролируемая миграция усиливает рост правонарушений на территории страны.