90. Рассмотрение жалобы и протеста прокурора на постановление по делу об административном правонарушении.

Главная цель этой стадии производства' — проверка законности, обоснованности и справедливости принятых решений. На этой стадии проверяется также реальность гарантированных Конституцией СССР прав и законных интересов граждан в административно-юрисдикционном процессе.

Нормы действующего законодательства, регламентирующие порядок рассмотрения жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях, немногочисленны. В этом отношении характерна ст. 272 Кодекса, конструкция которой проста: «Орган (должностное лицо) при рассмотрении жалобы или протеста на постановление по делу об административном правонарушении проверяет законность и обоснованность вынесенного постановления». Аналогичны по конструкции и содержанию соответствующие статьи кодексов об административных правонарушениях других союзных республик. В некоторых из них содержатся развернутые положения: «При этом орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу или протест, должен проверить, наложено ли взыскание на основании закона органом (должностным лицом), правомочным решать дела данной категории» (ч. 2 ст. 286 Кодекса Казахской ССР об административных правонарушениях).

Практика применения действующего законодательства об административных правонарушениях в части рассмотрения жалоб и протестов на постановления пока ограничивается главным образом применением законодательства о таких административных взысканиях, как штраф и лишение гтрава на управление транспортными средствами.

В настоящее время предусмотрено право граждан (лиц, в отношении которых вынесены постановления, и потерпевших) на обжалование постановлений о применении всех предусмотренных законом административных взысканий. Правом рассмотрения жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях теперь наделены, кроме народных судов, вышестоящие органы (вышестоящие должностные лица) по отношению к органам (должностным лицам), вынесшим постановления. Наряду с этим действующее законодательство не исключает права граждан на обжалование постановлений о прекращении производства по делу об административном правонарушении по предусмотренным законом основаниям, например в связи с передачей материалов об административном правонарушении на рассмотрение товарищеского суда, общественной организации или трудового коллектива, а также в случаях прекращения производства по делу по реабилитирующим основаниям (ст. 21, 227 Кодекса).

При рассмотрении жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях правомочные органы руководствуются законодательством об административных правонарушениях, а народные суды -— и гражданским процессуальным законодательством. По многим вопросам правоприменения даны разъяснения в постановлении, Пленума Верховного суда РСФСР от 14 апреля 1988 г., которое рекомендует судам при приеме жалобы проверять наличие в ней ряда сведений, имеющих определяющее значение для разрешения жалобы: о заявителе и наименовании органа, действия которого обжалуются; указание на обжалуемое постановление и дату его вынесения; информацию о том, подавалась ли жалоба в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) и какое решение было принято по жалобе; об обстоятельствах, которыми заявитель обосновывает свое несогласие с постановлением, и доказательствах. подтверждающих его доводы; сущность просьбы заявителя (пункт 7).

Полагаем, что в жалобе на постановление по делу об административном правонарушении следует указывать также на доводы в подтверждение оснований для смягчения примененного административного взыскания либо в подтверждение просьбы о прекращении производства по делу (например, справки о размере заработной платы и семейно-матери-альном положении заявителя, документ о состоянии здоровья и т. п.). По общему правилу орган, вынесший постановление, и орган, правомочный рассматривать жалобу, должны оказывать заявителю содействие в получении необходимых документов или истребовать их в установленном порядке (пункты 8, 9 названного постановления).

При приеме жалобы фиксируется время ее подачи или отправления по почте. При отсутствии в материалах дела сведений о времени вручения заявителю копии постановления проверяется осведомленность заявителя о времени вынесения постановления (например, по протоколу заседания коллегиального органа). Этот вопрос может быть выяснен также при предварительной беседе с заявителем до рассмотрения жалобы. Такие беседы желательно проводить с участием других заинтересованных лиц и представителя органа, наложившего взыскание. Представляется, что предварительные беседы необходимо проводить в случаях, если заявитель не присутствовал при рассмотрении дела.

Действующее законодательство об административных правонарушениях не содержит указаний о количестве экземпляров представляемой жалобы. Практика показывает, что желательно представлять жалобы в двух экземплярах, один из которых подлежит вручению другому заинтересованному в исходе дела лицу. В таких случаях отпадает необходимость в приглашении другого заинтересованного лица для ознакомления с поступившей жалобой до рассмотрения ее по существу.

Если при подготовке дела к рассмотрению выяснится, что жалоба ие подведомственна органу, получившему ее , дело вместе с жалобой направляется по подведомственности. Этот вопрос целесообразно урегулировать в нормативном порядке так, как он решен применительно к рассмотрению жалоб в народных судах. Установлено, что при неподведомственности жалобы суду народный с^дья выносит мотивированное определение об отказе в приеме жалобы (пункт 7 ч. 1 ст. 129

становления по делам об административных правонарушениях ; по общим правилам гражданского судопроизводства (ст. 232 : ГПК РСФСР), не исключается вопрос о праве суда прекратить производство по жалобе ввиду отказа заявителя от поддержания жалобы или при заключении мирового соглашения сторон (пункты 4, 5 ст. 219 ГПК РСФСР). Мы полагаем, что это правило неприемлемо при рассмотрении жалоб на поста-: новления по делам об административных правонарушениях, так как при этом, в отличие от дел по гражданско-правовым спорам, затрагиваются непосредственно интересы государства либо общественные интересы. Отказ от поддержания жалобы или заключение мирового соглашения неизбежно связыва-1 ется со взаимными уступками участников спорного административно-процессуального правоотношения. Кроме того, в таких ситуациях, как показывает практика, действительно мотивы вуалируются из-за нежелания заявителя усугубить конфликт с органом, вынесшим постановление. Такое положение особенно характерно при рассмотрении жалоб на по-' становления о применении административных взысканий за нарушения правил охоты, рыболовства, дорожного движения. По действующему законодательству об административных правонарушениях вопрос о порядке оставления жалобы без рассмотрения и приостановления производства по жалобе решен только применительно к рассмотрению жалоб народным судом (ст. 214—222 ГПК РСФСР). Но при этом надо учитывать специальные правила, содержащиеся в ст. 236—239 ГПК РСФСР. Мы полагаем, что указанные в ст. 221 ГПК РСФСР основания для оставления жалобы без рассмотрения могут быь использованы и в административно-юрисдикционном процессе. На наш взгляд, на рассмотрение жалоб по делам об административных правонарушениях можно распространить действие норм, содержащихся в ст. 222 ГПК РСФСР, согласно которым вопрос об оставлении жалобы без рассмотрения должен решаться вынесением мотивированного решения (постановления), а после устранения условий, послуживших основанием для оставления жалобы без рассмотрения, производство по делу возобновляется. Это положение целесообразно дополнить указанием на то, что жалоба, оставленная без рассмотрения, вместе с делом об административном правонарушении возвращается органу, вынесшему обжалованное постановление. В результате рассмотрения жалобы (протеста) может быть принято одно из следующих решений: об оставлении ^постановления без изменения, а жалобы (протеста) без удовлетворения; об отмене постановления и направлении дела на новое рассмотрение; об отмене постановления и прекращении производства по делу; о смягчении наложенного административного взыскания в пределах санкции, установленной законом за данное правонарушение; об отмене постановления в случае вынесения его неправомочным органом и о направлении дела на рассмотрение компетентного органа. Анализ норм, содержащихся в ст. 273 Кодекса, показывает, что при рассмотрении жалоб (протестов) спорное правоотношение исследуется в полном объеме, т. е. не только по форме (о чем можно ошибочно судить по содержанию ст. 172 Кодекса), но и по существу. Таким образом, есть правовые основания утверждать, что теперь «сняты» сомнения некоторых авторов, считавших нежелательным наделение судов правом отмены постановлений органов административной юрисдикции из опасения «поставить суд над администрацией» ". При этом некоторые авторы аргументировали свою позицию тем, что при рассмотрении жалобы суд, в частности, не налагает взыскание, а только проверяет законность и обоснованность акта управления, а если такой акт признается законным, то жалоба подлежит оставлению без удовлетворения 58. Не допуская «ревизии» действий правоприме-няющих органов, В. И. Ремнев писал: «Судебный контроль в государственном управлении является контролем не за законностью административных решений, а за их целесообразностью». Но здесь же утверждалось и другое, в определенном плане противоположное: «Суд вправе ргагировать только на нарушение должностными лицами и органами управления требований закона. В том же случае, если налицо имеется административное усмотрение, соответствующее одному из нескольких возможных решений в рамках закона, суд не вправе давать оценку подобному решению. В этом правиле заключается один из важнейших принципов судебного контроля за деятельностью администрации, который не должен позволять суду в буквальном смысле подменять и заменять администрацию»59. При такой непоследовательности на суд тем не менее возлагались большие надежды в плане обеспечения судебной защиты субъективных прав граждан: «Однако и после решения второй уполномоченной инстанции <\лрлует оставить за гражданином право обращения в суд. ленную сложность представляет разрешение вопросов о взыс-

•кании имущественного ущерба, причиненного административ-

[ нымн правонарушениями. Это связано с тем, что законода-