65. Понятие и характерные черты административного процесса.

В общем смысле процесс можно определить как совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности (например, законодательный процесс и т.п.).

Поскольку при реализации исполнительной власти исполнительные органы (должностные лица) совершают различного рода действия (иными словами, осуществляют государственно-управленческую деятельность), то, соответственно, при этом также имеет место процесс.

Известно, что в традиционном юридическом смысле понятие “процесс”, как правило, отождествляется с деятельностью судебных органов по рассмотрению и разрешению конкретных уголовных, гражданских, трудовых и прочих дел (уголовный и гражданский процесс) Коренев А.П. Административное право России. ч.1. Учебник. М.,2001.. Однако в подобном понимании процесс сводится лишь к правоохранительной деятельности, составляющей главное содержание функций правосудия. При рассмотрении подобных дел суд реагирует на отклонения от требований материального права, т.е. осуществляет судебную юрисдикцию, применяя санкции соответствующих правовых норм.

Государственно-управленческая деятельность в основном сориентирована на решение задач позитивного характера; юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью. Эти ее качества придают административному процессу своеобразную окраску.

С юридической точки зрения процесс имеет своим назначением реализацию норм материального права. Тогда деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. Таким образом, административный процесс обеспечивает применение норм административного права в сфере государственного управления в целях достижения определенных юридических результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы.

Другими словами, административный процесс обеспечивает соблюдение соответствующих правил поведения, т.е. правоприменение, а занимаются этим субъекты исполнительной власти. Но надо помнить, что в равной мере субъекты исполнительной власти реализуют и санкции материальных административно-правовых норм.

Следовательно, осуществляя государственно-управленческую деятельность, соответствующие исполнительные органы (должностные лица) совершают административно-процессуальные действия правоприменительного и правоохранительного характера, т.е. реализуют диспозиции и санкции административно-правовых норм.

Налицо, таким образом, два направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности.

Эти обстоятельства породили двоякий подход к характеристике процессуальной деятельности исполнительных органов (должностных лиц), обозначаемой в качестве административного процесса.

67. Субъекты административно-процессуальных отношений.

Важнейшим фактором, определяющим правовой характер административно-процессуальной деятельности, выступает ее урегулированность административно-процессуальными нормами, которые в своей совокупности образуют отрасль административно-процессуального права.

В свою очередь, предметом регулирования административно-процессуального права выступают специфические общественные отношения, которые возникают в сфере государственного управления и, соответственно, носят управленческий характер.

Вот почему уяснение особенностей административно-процес­суальных норм и возникающих в ходе их реализации общественных отношений, приобретающих характер правовых отношений, следует признать в качестве важнейшего аспекта характеристики административного процесса.

Административно-процессуальная норма представляет собой установленное государством общеобязательное правило поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие в процессе разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.

Административно-процессуальным нормам присущ ряд особенностей, которые позволяют отграничить их от других видов процессуальных норм. Прежде всего, это касается значительного круга субъектов, уполномоченных устанавливать правила поведения такого рода. Если уголовно-процессуальные и гражданско-процессуальные нормы устанавливаются на законодательном уровне, то административно-процессуальные нормы принимаются не только законодательным органом государства, но и исполнительными органами различного уровня. Соответственно, административно-процессуальные нормы реализуются широким кругом уполномоченных на то субъектов, к числу которых относятся, прежде всего, органы управления, а при осуществлении юрисдикционных функций и судебные органы, тогда как реализация уголовно-процессуальных и гражданско-процессуальных норм является прерогативой судебных органов, органов досудебного следствия и дознания и других субъектов, круг которых четко очерчен Уголовно-процессуальным и Гражданско-процессуальным кодексами.

68. Принципы административного процесса.

Принципами административного процесса считаются установленные в законах и иных нормативных правовых актах основополагающие идеи о сущности, содержании, назначении и порядке осуществления исполнительными органами государственной власти и уполномоченными должностными лицами административно-процессуальной деятельности в целях реализации компетенции публичного управления, выполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, применения административного принуждения.

К принципам административного процесса относятся:

1. законность (правомерность) и обоснованность осуществляемых управленческих действий (бездействия) и принимаемых уполномоченными должностными лицами решений (административных правовых актов). Принцип законности действует как при осуществлении компетенции государственного управления или местного самоуправления, применении материального административного права, реализации функций государственного управления, так и при применении мер административного принуждения. Всякое административное действие (бездействие) либо принимаемое уполномоченным органом или должностным лицом решение не должно противоречить Конституции РФ, законам РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ, иным нормативным правовым актам. При этом административные органы обязаны действовать исключительно в пределах предоставленных законодательством полномочий и в нормативно установленном порядке. Обоснованность административных решений и действий означает, что административный орган обязан всесторонне и глубоко исследовать все обстоятельства, имеющие значение для правильного и законного разрешения дела. Так как одним из проявлений императивного метода при административно-правовой регламентации порядка осуществления государственного управления является возможность управления по усмотрению, то субъекты административного процесса (во всех видах административных производств) в каждой конкретной управленческой ситуации в случае недостаточности или неполноты механизма правового установления соответствующих отношений имеют возможность самостоятельного принятия решения по административному делу с учетом особенностей конкретной ситуации, целесообразности осуществления тех или иных управленческих действий, их эффективности, характера и степени воздействия на соответствующих субъектов правоотношений. Следует отметить, что принимаемые в последнее время административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных полномочий, детально регламентируя административные процедуры, оставляют все меньше места для использования должностными лицами своего усмотрения при разрешении административного дела. В производстве по делам об административных правонарушениях как виде административно-процессуальной деятельности уполномоченные должностные лица, члены коллегиального органа, судьи, осуществляющие производство по делам об административных правонарушениях, для решения основных задач производства имеют возможность использования собственного усмотрения при осуществлении тех или иных процессуальных действий, а также для решения вопроса о применении административной ответственности к лицам, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях (например, применяемые меры при подготовке к рассмотрению дела, вынесение определений, избрание меры административной ответственности и ее размера);

2. презумпция достоверности сведений о фактических обстоятельствах административного дела (спора), рассматриваемого уполномоченными должностными лицами (в административно-юрисдикционном процессе, например в производстве по делам об административном правонарушении, действует принцип презумпции невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ));

3. суверенность (самостоятельность и независимость) в определении исполнения установленных государственных функций, предоставлении государственных услуг, применении мер административного принуждения, что обусловлено конституционно-правовым принципом разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между публично-правовыми образованиями и их органами. Основным требованием в осуществлении государственного управления либо административного судопроизводства является необходимость подчинения режиму законности в осуществлении исполнительной или судебной власти;

4. равенство перед законом всех участников административно-правовых и административно-процессуальных отношений. Вместе с тем в производстве но делам об административных правонарушениях устанавливаются особые условия применения мер обеспечения производства по делам об административном правонарушении и привлечении к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц) (ст. 1.4 КоАП РФ). В системе административного судопроизводства также гарантируется принцип равенства участников процесса (например, в установленном АПК РФ производстве по делам об оспаривании нормативных или ненормативных правовых актов). В структуре данного принципа можно выделить такжепринцип запрета произвола при рассмотрении административных дел или административно-правовых споров, т. е. уполномоченные должностные лица обязаны исключать из своей административной практики так называемый неравный подход в оценке одинаковых фактических обстоятельств дела, если для этого не имеется нормативно установленного основания;

5. обеспечение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, физических и юридических лиц (организаций). Всем субъектам административно-правовых отношений, вступающим в административный процесс в целях осуществления своих конституционных прав и свобод, реализации установленного законом правового статуса, гарантируется обеспеченность выполнения их требований, предоставление государственных форм и способов защиты, установленных в нормативных правовых актах. Здесь же можно говорить и о принципе запрета злоупотребления правом и правовыми нормами как при осуществлении управленческих действий, так и при принятии административного акта (решения) в административно-юрисдикционном процессе. Это означает, что любой правовой акт может быть применен лишь в строгом соответствии с его смыслом и главной целью, ради которой он вступил в законную силу. Административные органы и уполномоченные должностные лица не имеют права злоупотреблять пробелами, неясностями или противоречиями норм применяемого ими законодательства;

6. объективность при осуществлении административно-процессуальной деятельности и рассмотрении административных дел (либо административно-правовых споров). Реализация этого принципа обеспечивает объективное, полное, всестороннее исследование обстоятельств каждого административного дела, рассмотрение которого осуществляется уполномоченными должностными лицами. В производстве но делам об административных правонарушениях объективное, полное, всестороннее и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела является основной задачей. Принцип объективности направлен прежде всего на достижение так называемойобъективной истины в процессе, т. е. при рассмотрении дела или при принятии решения уполномоченными субъектами должны приниматься необходимые меры для поиска информации либо доказательств, достаточных для принятия законного и обоснованного решения по делу. В административном процессе субъекты, представляющие исполнительные органы государственной власти, обязаны предпринимать усилия и проявлять административную активность для решения основных задач процесса. При этом они имеют право делать запросы в государственные органы и иные организации, информировать соответствующих должностных лиц о необходимости проведения специальных исследований или работ, требовать документы, назначать экспертизы, проводить дополнительные мероприятия;

7. ведение административного производства на государственном языке, т. с. на русском языке. В некоторых случаях предоставляется возможность осуществления производства (например, по делам об административном правонарушении) на государственном языке республики, на территории которой находятся судья, орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях (ст. 24.2 КоАП РФ);

8. обеспечение публичных интересов. Этот принцип заключается в создании процессуальных форм и условий, способствующих осуществлению эффективного государственного управления, принятию решений в интересах общества и государства. Все административные производства ориентированы на решение основных задач публичного администрирования, исполнение государственных функций, предоставление государственных услуг. Принцип публичности дает возможность осуществления уполномоченными административными органами и должностными лицами контрольно-надзорных мероприятий, в том числе мер государственного (административно-правового) принуждения к лицам (физическим или юридическим), совершающим административные правонарушения либо не соблюдающим установленный порядок в многочисленных областях публичного управления. Существуют различные способы обеспечения публичных интересов. Например, судьи, а также органы или должностные лица, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут вносить в соответствующие организации или соответствующим должностным лицам представления о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 29.13 КоАП РФ);

9. соразмерность осуществляемых административными органами или уполномоченными должностными лицами любых действий той цели, на достижение которой они направлены. Необходимая достаточность и пригодность являются в системе государственного управления основными факторами и условиями для решения задач государственного управления. Средства, используемые должностными лицами для решения задач государственного управления, должны быть достаточными и пригодными с точки зрения предмета, места, времени и круга затрагиваемых лиц;

10. гласность осуществления государственного управления, принятия решений по административным делам, при применении административного принуждения. В административном процессе гласность можно рассматривать также как открытость (прозрачность) деятельности исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц, обеспечивающих достаточную информированность граждан и организаций о характере и эффективности управленческой деятельности органов и должностных лиц, наделенных властными полномочиями. Кроме того, принцип гласности в административном процессе означает необходимость опубликования в установленном порядке принятого административного правового акта. В управленческом процессе и при реализации множества административных производств принцип гласности включает также обеспечение возможности лицу, права и законные интересы которого ограничиваются принимаемым административным актом, выразить свое мнение по всем обстоятельствам, имеющим значение для разрешения дела (обеспечение права быть выслушанным). В юрисдикционных административных производствах (в так называемых охранительных правоотношениях) устанавливается принцип открытого рассмотрения дела об административном правонарушении (ст. 24.3 КоАП РФ);

11. беспристрастность рассмотрения и разрешения административного дела. Административный орган или уполномоченное должностное лицо обязано рассматривать административное дело (спор), основывая свое решение только на проверенных сведениях, фактах, доказательствах. Всякие фактические данные, необходимые для принятия административного решения или постановления в административном юрисдикционном процессе, оцениваются должностными лицами (в том числе судьями) по своему внутреннему убеждению, основанному на объективном, полном и всестороннем исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности (ст. 26.11 КоАП РФ). В административном процессе не допускается воздействие представителей государственных органов либо третьих лиц при принятии административного решения (или осуществлении управленческого действия); запрещено обосновывать свои решения, предоставляя незаконные преимущества той или иной стороне административного процесса;

12. обеспечение права на защиту, обжалование и пересмотр административных актов (решений). Данный принцип обеспечивает контроль за принятым органом управления или уполномоченными должностными лицами административным решением (административным правовым актом). Право на обжалование может гарантировать исправление допущенной в процессе публичного управления административной ошибки, а также внесение изменений или дополнений в соответствующее решение. Решение об отмене административного акта принимает административный орган, его издавший, или тог орган, к компетенции которого относилось бы издание административного акта в момент его отмены, или соответствующий вышестоящий административный орган (вышестоящее должностное лицо). Административные акты могут быть пересмотрены по вновь открывшимся обстоятельствам по инициативе издавшего этот акт органа публичного управления либо по заявлению других участников соответствующего административного производства. В системе административных охранительных правоотношений право на обжалование гарантируется лицам на стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (гл. 30 КоАП РФ);

13. ответственность уполномоченных должностных лиц и административных органов за причинение вреда осуществленными управленческими действиями или принятыми административными решениями. Как правило, нормативные правовые акты устанавливают правовую ответственность должностных лиц в виде дисциплинарной, административной, гражданско- правовой, уголовной, материальной ответственности. Несмотря на обобщенный характер правового регулирования юридической ответственности должностных лиц за так называемые отрицательные результаты совершенных управленческих действий или принятых административных решений, в настоящее время формируются публичное служебное право и соответствующая отрасль законодательства (например, федеральное и региональное законодательство о государственной гражданской службе, федеральное законодательство о правоохранительной и военной службе);

14. оперативность и экономичность совершения управленческих действий или принятия административных правовых актов (решений). Данный принцип означает, что, как правило, в нормативных правовых актах устанавливаются максимально короткие процессуальные сроки (для принятия административных решений либо для совершения управленческих действий). В некоторых случаях нормативно не устанавливается срок для совершения того или иного управленческого действия (например, для согласования с заинтересованными органами и должностными лицами проекта разработанного правового акта управления), хотя и предусматривается, что он должен быть предельно коротким. Очевидно, быстрота разрешения административного вопроса способствует повышению экономичности и эффективности государственного управления. Одной из обязанностей уполномоченных должностных лиц и административных органов при осуществлении установленной компетенции является использование способов, сил, средств и инструментов максимально эффективно. С этой точки зрения эффективность административного процессаможет также считаться одним из важнейших его принципов.

69. Понятие и виды административного производства.

Административный процесс в широком смысле — это урегулированный правом порядок рассмотрения индивидуально конкретных дел в сфере исполнительной деятельности органами государственного управления, а в предусмотренных законом случаях и другими, уполномоченными на то органами85. Широкая трактовка административного процесса позволяет включить в его состав помимо админист-ративно-юрисдикционных производств также производства управленческого характера.

Расхождения ученых в понимании административного процесса не могло не сказаться на теоретических разработках вопроса о структуре административного процесса. На данном этапе развития науки административного права и административного законодательства структуру административного процесса можно представить в виде четырех - уровневой системы, которая включает в себя: 1) производства; 2) стадии; 3) этапы и 4) действия.

Главным элементом структуры юридического процесса, в том числе и административного процесса, является процессуальное производство. Административное производство — это системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий, которые: во-первых, образуют определенную совокупность процессуальных отношений, отличающихся предметной характеристикой и связанностью с соответствующими материальными правоотношениями; во-вторых, вызывают потребности установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств, рассматриваемого административного дела; в-третьих, обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных процессуальных результатов в соответствующих актах и документах.

В зависимости от субъекта ведущего административное производство, их делят на два вида: 1) производства, которые реализуются в судебном порядке86; 2) производства, осуществляемые органами государственной исполнительной власти и иными организациями, предусмотренными действующим законодательством Украины. Второй вид административных производств можно разделить на две группы: 1) юрисдикционные производства (например, производство по делам об административных правонарушениях; производство по жалобам граждан; дисциплинарное производство и др.) и 2) производства управленческого характера (например, регистрационное производство; производство по выдаче разрешений и лицензий; производство по рассмотрению заявлений и предложений граждан и др.).

70. Характеристика административного производства.

71. Регистрационное производство.

Отдельные регистрационные производства связаны с регистрацией определенных объектов. Так, в этом блоке производств можно выделить: – регистрация в соответствии с законом объектов недвижимого имущества; – регистрация автомототранспортных средств; – регистрация гражданских воздушных судов, аэродромов, аэропортов и присвоение воздушным судам, внесенным в государственный реестр, государственных и регистрационных опознавательных знаков; – регистрация речных и морских судов под флагом Украины и т.д. В соответствующих случаях осуществляется регистрация определенных прав, в частности, права собственности, использования земли, и договоров аренды земли.  К числу разновидностей регистрационно-разрешительных производств можно отнести производство по легализации, например, консульская легализация документов, а также производства по нострификации (признанию актов) и установлению достоверности актов. Примерами такого рода производств могут служить производства по нострификации дипломов и аттестатов, выданных гражданам Украины в других странах, а также производство по установлению достоверности сертификатов о происхождении товаров из Украины.  Значительное число производств связано с аккредитацией, аттестацией и сертификацией. Среди такого рода производств можно выделить, например, производство по аккредитации высших учебных заведений, по аккредитации учреждений охраны здоровья, по аккредитации журналистов и технических работников средств массовой информации при органах государственной власти и местного самоуправления, по аттестации судебных экспертов, сертификации продукции в рамках государственной системы сертификации и т.д. Особое место среди регистрационных производств занимает производство по государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и иных органов исполнительной власти. Учитывая весьма значительное количество такого рода производств, остановимся подробнее на отдельных из них.  Производство по регистрации адвокатских объединений. Регистрация адвокатских коллегий, фирм, контор и других адвокатских объединений проводится в Министерстве юстиции Украины. Положением о порядке регистрации адвокатских объединений, утвержденным постановлением Кабинета Министров Украины от 27.04.1993г. №302, предусмотрено, что для регистрации адвокатского объединения в Министерство юстиции Украины необходимо подать заявление, подписанное уполномоченным представителем объединения, устав адвокатского объединения, учредительный договор или протокол собрания адвокатов о создании адвокатского объединения, данные о численном составе адвокатского объединения, наличии у его членов свидетельств о праве на занятие адвокатской деятельностью, документ о внесении платы за регистрацию.  При наличии указанных документов заявление о регистрации адвокатского объединения рассматривается в месячный срок. Результатом рассмотрения такого заявления является принятие решения о регистрации адвокатского объединения либо об отказе в такой регистрации или оставлении заявления без рассмотрения. В случае принятия решения о регистрации адвокатскому объединению выдается свидетельство об этом, ему присваивается соответствующий номер, который вносится в Реестр адвокатских объединений. В Реестре указываются дата поступления документов, название адвокатского объединения и место его нахождения, дата регистрации, сведения об изменениях, внесенных в уставные документы, а также сумма внесенной платы. В случае отказа в регистрации решение об этом в 10-дневный срок высылается заявителю. Такого рода отказ возможен, если уставные либо другие документы, представленные для регистрации, противоречат законодательству Украины. Если заявление подано без документов, указанных выше, заявление оставляется без рассмотрения. При устранении причин, на основании которых заявление было оставлено без рассмотрения, это заявление рассматривается в порядке и в сроки, предусмотренные Положением. Об изменениях в уставных документах, о прекращении деятельности, а также об изменении адреса адвокатское объединение должно известить Министерство юстиции в 5-дневный срок для внесения необходимых изменений в Реестр адвокатских объединений. В случае прекращения деятельности объединения принимается решение об исключении его из указанного Реестра.  Производство по выдаче свидетельства о праве на занятие нотариальной деятельностью. Указанное производство осуществляется в соответствии с Положением о порядке выдачи свидетельств о праве на занятие нотариальной деятельностью, утвержденным приказом Министерства юстиции Украины от 20.01.1994г. №3/5. Такого рода свидетельство может быть выдано гражданину Украины, имеющему высшее юридическое образование, прошедшему стажировку в государственной нотариальной конторе либо у нотариуса, который занимается частной нотариальной практикой, и сдавшему квалификационный экзамен. Свидетельство является основанием для назначения на должность государственного нотариуса либо для регистрации частной нотариальной деятельности и выдается Министерством юстиции Украины на основании решения квалификационной комиссии нотариата при Главном управлении юстиции Министерства юстиции Украины в Автономной Республике Крым, управлениях юстиции областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администрациях. В случае успешной сдачи лицом повторного экзамена Высшей квалификационной комиссии нотариата при Минюсте Украины свидетельство выдается на основании ее решения.  К заявлению о выдаче свидетельства прилагаются решение квалификационной комиссии либо Высшей квалификационной комиссии нотариата, документ о внесении платы за выдачу свидетельства, документ, удостоверяющий личность заявителя. Рассмотрение заявления осуществляется на протяжении одного месяца. Если принимается решение о выдаче свидетельства, то последнее должно быть зарегистрировано в журнале регистрации выданных свидетельств о праве на занятие нотариальной деятельностью.  Отказ в выдаче свидетельства возможен при наличии следующих обстоятельств: – утрата лицом гражданства Украины; – вынесение в отношении лица вступившего в законную силу обвинительного приговора; – вынесение решения о применении принудительных мер медицинского характера, вступившего в законную силу; – вынесение решения суда об ограничении дееспособности лица либо признании его недееспособным; – в иных случаях, предусмотренных Законом Украины «О нотариате». Порядок аннулирования свидетельств о праве на занятие нотариальной деятельностью также достаточно детально регламентирован в Положении о комиссии по рассмотрению представлений Главного управления юстиции Министерства юстиции Украины в Автономной Республике Крым, областного, Киевского и Севастопольского городских управлений юстиции относительно аннулирования свидетельств о праве на занятие нотариальной деятельностью. В частности, такого рода представления рассматриваются с участием нотариуса, на которого оно подано, а также представителя управления юстиции, подавшего представление. К представлению прилагаются засвидетельствованные в установленном порядке копии документов, на основании которых осуществлено представление, докладная записка о проверке работы нотариуса, объяснения нотариуса, копии документов, свидетельствующих о выявленных в деятельности нотариуса нарушениях, копия приказа о приостановлении нотариальной деятельности, документы, свидетельствующие о принятых мерах относительно выявленных нарушений, а также соответствующие документы органов дознания и следствия, прокуратуры, суда и т.д. Рассмотрение дела возможно в отсутствие нотариуса и представителя управления юстиции, однако при этом их присутствие может быть признано обязательным. Рассмотрение представления начинается с доклада члена комиссии, предварительно изучившего представление и необходимые документы. После этого заслушиваются присутствующие на заседании комиссии лица, исследуются и анализируются необходимые документы. Ход заседания комиссии фиксируется в протоколе, который подписывается председателем и секретарем. Решение по делу принимается открытым голосованием простым большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии.