4.2. Правовое регулирование финансово-экономической основы местного самоуправления
Принципиально значимые правовые основы финансово-экономических отношений заложены в Конституции Российской Федерации и в Европейской Хартии местного самоуправления.
В статье 12 Конституции РФ определены исходные предпосылки для самостоятельного и независимого функционирования местного самоуправления. Важнейшую экономико-правовую гарантию самостоятельности местного самоуправления определила ст. 130 Конституции РФ, установившая, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Часть 1 ст. 132 Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения
Самостоятельность органов местного самоуправления определяется не только конституционным закреплением экономической основы местного самоуправления и финансовых ресурсов, но и закреплением условий, позволяющих создать необходимые правовые, экономические и иные предпосылки реализации возложенных на них функций. К числу таких предпосылок относится принцип восполнимости затрат, которые дополнительно вынуждены нести органы местного самоуправления, выполняя решения государственных органов, закрепленный в ст. 133 Конституции РФ1.
Европейская Хартия местного самоуправления устанавливает:
а) органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;
б) финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией или законом полномочиям;
в) по меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
г) финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальными изменениями издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий;
д) для защиты более слабых, в финансовом отношении, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неправомерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на эти органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции (ст. 9).
Эти положения можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансовую политику демократического государства применительно к местным органам власти. Органы государственной власти Российской Федерации и государственной власти ее субъектов обязаны содействовать развитию финансово-экономических основ местного самоуправления.
Таким образом, Конституция Российской Федерации составляет основу правового регулирования финансово-экономической деятельности местного самоуправления. Рассмотренные конституционные положения, в свою очередь, получили определенную конкретизацию в текущем законодательстве: Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие нормативно-правовые акты федерального уровня по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, содержащие нормы финансового и муниципального права.
Данные законы определяют систему правоотношений, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления в процессе развития местных финансов, бюджетного регулирования, предоставления компенсаций, финансовой помощи, финансирования целевых программ, разграничения объектов собственности и т.п.; систему правоотношений, возникающих между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования; основные полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования экономических отношений на территории муниципального образования; содержание и основные принципы местных финансов; основные принципы формирования местных бюджетов; источники доходов и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления; основы финансового и бюджетного планирования в муниципальных образованиях; гарантии финансовых прав органов местного самоуправления и их ответственность за выполнение финансовых обязательств. Названные Федеральные законы содержат нормы по регулированию межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечению гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; устанавливают обязанности органов государственной власти по развитию местных финансов. При этом соответствующие полномочия и обязанности имеются как у федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов РФ, что обусловлено федеративным устройством РФ и, соответственно, ее бюджетным устройством.
В развитии основ правового регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления важную роль играют акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Современные конституции и уставы почти всех субъектов федерации регламентируют экономические и финансовые основы местного самоуправления, однако делают это в разном объеме. В одних содержится относительно небольшое количество норм, касающихся вопросов муниципальной экономики, местных финансов, в других – более подробное регулирование данного вопроса, а в третьих – лишь единичные положения о финансовой и экономической основах местного самоуправления. Так, например, Конституция Республики Башкортостан содержит главу 9 «Финансы и бюджет», включающая в себя четыре статьи, которые регулируют финансово-экономические основы местного самоуправления в рамках федеральных законов и законов Республики Башкортостан.
Кроме того, в субъектах Российской Федерации приняты законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в субъектах Российской Федерации, в которых закреплены нормы, в определенной степени, затрагивающие бюджетно-финансовые отношения в системе местного самоуправления.
Например, Закон Республики Башкортостан от 15.07.2005 № 205-з (ред. от 29.10.2012) «О бюджетном процессе в Республике Башкортостан». Закон принят в соответствии с общими принципами бюджетного законодательства, установленными Бюджетным кодексом РФ, и регулирует в пределах предоставленных полномочий вопросы бюджетного устройства Республики Башкортостан, определяет бюджетные полномочия участников бюджетного процесса и порядок организации бюджетного процесса в Республике Башкортостан.
Закон Республики Башкортостан от 17.11.95 № 13-з (ред. от 01.10.2010) «О государственном прогнозировании социально-экономического развития Республики Башкортостан», определяющий общий порядок разработки государственных прогнозов, концепций, стратегий социально-экономического развития Республики Башкортостан и программ в области решения задач социально-экономического развития Республики Башкортостан.
Закон Республики Башкортостан от 30.11.2012 № 603-з (ред. от 03.06.2013) «О бюджете Республики Башкортостан на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». Законом утверждены доходы и расходы Республики Башкортостан на предстоящий год, утвержден фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан, установлен объем дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов, утверждены фонд компенсаций Республики Башкортостан, фонд софинансирования социальных расходов Республики Башкортостан и определены иные функции, установленные законодательством.
Закон Республики Башкортостан от 15.07.2005 № 203-з (ред. от 03.03.2010) «О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан», который регулирует взаимоотношения между органами государственной власти Республики Башкортостан и органами местного самоуправления по вопросам бюджетных правоотношений в соответствии с полномочиями, предоставленными Бюджетным кодексом РФ.
Закон Республики Башкортостан от 13.03.2012 № 520-з «О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан», в котором определен порядок организации, деятельности и полномочия контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан.
Важнейшими законами субъектов Федерации, составляющими основу правового регулирования финансово-экономической базы местного самоуправления, являются их статутные законы о местном самоуправлении, например, Закон Республики Башкортостан от 18.03.2005 № 162-з (ред. от 03.07.2013) «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» (ст.ст. 17-27).
Самостоятельным звеном в системе правового регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления являются муниципальные акты, центральное место среди которых занимают уставы муниципальных образований. Уставы в значительной мере воспроизводят основные положения федеральных законов и законов субъектов Федерации, регламентирующих организацию и деятельность местного самоуправления. В качестве примера можно отнести Устав городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан, который имеет отдельную главу «VII. Экономическая основа местного самоуправления».
Принятие муниципальных правовых актов по финансово-экономическим вопросам обеспечивает реализацию законодательства Российской Федерации в муниципальных образованиях, создание условий для повышения качества жизни населения, в том числе увеличение финансовых ресурсов муниципального образования, самостоятельность населения в осуществлении местного самоуправления, гласность в решении финансово-хозяйственных вопросов. Правовые акты органов местного самоуправления по вопросам финансово-экономических отношений, наряду с федеральным и региональным законодательством, играют существенную роль в регулировании вопросов местных финансов.
Таким образом, в отношении финансово-экономических основ осуществляется трехуровневое правовое регулирование.