Прокурорский надзор РФ

Кравчук Владимир Викторович, доцент, к.ю.н., кафедра прокурорской деятельности, Комсомольская, 322.

Будет кружок

1. УМК, 2008 год

2. Практикум, 2008 год

3. Компетенция прокуратуры РФ, учебное пособие, Ергашев Е.Р., Ект, 2008

4. Представление, как надзорный акт прокурорского реагирования, Ергашев, 2008

5. Организация работы городской (районной) прокуратуры, Ергашев, 2006

6. Предостережение о недопустимости нарушения закона, как надзорный акт прокурорского реагирования, 2009, Ергашев

7. А.Ф. Козлов, Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел, 1997

8. Козлов, Прокурорский надзор РФ: общая часть, 1999

9. Бывальцева, Ергашев, Участие прокурора в уголовном и гражданском судопроизводстве, 2006

10. Балакшин В.С., Поддержание гос. обвинения, 2007

11. Кожевников О.А. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, исполняющими ОРД, дознание, предварительное следствие, 2006

12. Сухрев, Прокурорский надзор в РФ, 2008, 2009

13. Винокуров, Прокурорский надзор

14. Ястребов

15. Рябцев

16. Другие

Нормативный материал:

1. Закон «О прокуратуре РФ»

2. Приказы Генерального Прокурора РФ:

• №84 от 7 мая 2008 года – разграничение компетенции территориальных и специализированных прокуратур

• №136 от 6 сентября 2007 года – надзор за органами предварительного следствия

• №137 от 6 сентября 2007 года – надзор за органами дознания

• №185 от 20 ноября 2007 года – участие в судебных стадиях уголовного судопроизводства

• №189 от 27 ноября 2007 года – надзор на всех стадиях уголовного судопроизводства

• №207 от 21 декабря 2007 – надзор за ОРД

• №20 от 5 июня 2003 года – участие в арбитражном судопроизводстве

• №51 от 2 декабря 2003 года – участие в гражданском судопроизводстве

• №200 от 17 декабря 2007 – введение в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращения и приема граждан

История прокуратуры

Слово «прокурор» имеет своим корнем лат. слово «прокура» - забочусь, управляю. В древних цивилизациях такого социального института не было, но в Древнем Риме было должность прокуратора. Прокуратор мог быть доверенным лицом римского гражданина и представлять его в судебных и коммерческих делах. В то же время прокуратор мог быть домоуправителем. И в то же время он мог быть наместником римского Цезаря, то есть управителем провинций при наличии неограниченных полномочий.

Ход развития цивилизации показал объективную необходимость возникновения прокуратуры, как государственно-правового института. Необходимость возникает сразу как возникает право, ведь надо наблюдать за исполнением законов, надо наказывать за неисполнение законом и осуществлять функцию уголовного преследования. Сначала эти функции выполняли непосредственно носители верховной власти. Но постепенно по мере усложнения социальной жизни, развития гос. и социальных систем и формируется специальный орган надзора за исполнением законов.

Возникновение прокуратуры в литературе чаще всего связывают с периодом правления Филиппа IV во Франции в 1302 году. В данном случае прокуратура формировалась как орган представительства интересов монарха, как «глаза короля» за правильностью хода всего гос. механизма. За назначением королевских чиновников, оформление судебной процедуры и фискалат (обеспечение интересов казны – взыскание налогов). Возглавлял прокуратуру во Франции Генерал-прокурор.

В России исторические предпосылки создания прокуратуры - период правления Петра I:

1. борьба за объединение территорий,

2. усиление централизации власти,

3. необходимость для власти осуществлять всеобщий надзор за подданными, в том числе за высшими чиновниками

4. формирование системы законодательства,

5. необходимость усиления борьбы с должностными преступлениями, казнокрадством и местничеством

6. влияние Запада

В 1711 году Петр I вводит должности фискалов, это указы от 2 и 11 марта 1711 года. Фискал обязывался «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправедный суд, а также в сфере казны и прочего». Во главе фискальной службы стоял Обер-фискал. Фискал жалования не получал, а довольствовался тем, что ему выделялись ½, а затем 1/3 доли конфискованного имущества. Это приводило порой к необъективным доносам фискалов Петру I. Это вызвало нежизнеспособность института фискалата. Поэтому Петр I неоднократно уточнял компетенция и и организационную структуру.

17 марта 1714 года Петр I закрепляет права фискалов «проведывать и тайно, и явно». Но по привычке фискалы собирали информации тайно. Все это стало причиной неудачи функционирования института. В связи с чем Петр I в 1715 вводит должность Генерал-ревизора, прямого предшественника Генерал-прокурора. Это опять неудачная попытка, Генерал – ревизор, Василия Зотов, не смог организовать надзор за выполнением указов Сената. В 1717 году должность была аннулирована.

12 января 1722 года Петр I утверждает должности Генерал-прокурора и обер-прокуроров при Сенате.

27 апреля 1722 года следует указ о должности Генерал-прокурора, где достаточно подробно регламентируется деятельность нового учреждения. 6 редакций проекта (это делал лично Петр I). 1 вариант - копия французской системы. Но Петр I не оставил от него камня на камне, осталось только название должности. В данном указе закреплялись статус (комплекс полномочий), система, характер деятельности и функции прокуратуры. «Сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных».

Статус Генерал – прокурора – второе лицо в государстве:

1. право опротестовывать противоречащее законам (царские указы и регламенты) решения Сената и даже приостанавливать их реализацию с немедленным докладом Петру I

2. следить за исполнением всеми гос. органами и ДЛ, чтобы эти органы и лица исполняли НПА, принимаемые Сенатом

1-й Генерал-прокурор – граф Ягужинский, бывший денщик Петра I, знал несколько языков, был дипломатом, обаятелен и умен.

После смерти Петра I наступило ослабление прокуратуры, утрата целого ряда функций и полномочий. Лишь при Екатерине II в период ее правления прокуратура опять в полном объеме восстанавливает свою компетенцию и даже становится в большой мере, чем ранее органом, обеспечивающим исполнение законов. Фактически прокурорская власть распространяется на всю территорию России.

В 1764 Екатерина II принимает Секретное Наставление Генерал-прокурору и «Учреждение для управления губернией Российской империи» в 1775 году.

Генерал-прокурор соединял в себе функции министра юстиции, финансов, внутренних дел, гос. казначейства, гос. контроля.

Уже глава 27 «Учреждения для управления губернией» определила полномочия губернских прокуроров. Именно губернский прокурор были обязаны обеспечивать законность на местах и докладывать губернскому начальству, об отдельных случаях и Генерал-прокурору, о фактах нарушения законности.

Следующий основной этап – правление Александра II. 29 сентября 1862 император утверждает основные положения преобразования судебной части в России. При судах создаются должности прокуроров и их помощников, закрепляются принципы организации деятельности прокуратуры:

1. единство и централизация

2. независимость от влияния местной администрации

Полномочия прокуратуры в сфере так называемого общего (административного) надзора были ограничены. Фактически деятельность прокуратуры свелась к участию в рассмотрении уголовных дел в судах, надзором за органами дознания и предварительного следствия.

В 1917 Прокуратура России ликвидируется – Декрет СНК РСФСР «О суде»

5 лет Россия была без прокуратуры. 28 мая 1922 года 3-я сессия ВЦИК принимает положение о прокурорском надзоре в РСФСР.

17 декабря 1933 формируется систему прокуратуры СССР. Принимается Положение о прокуратуре СССР. 24 мая 1955 года Указом Президиума Верховного Совета СССР принимается Положение о прокурорском надзоре в СССР. 30 ноября 1979 – Закон о прокуратуре СССР.

17 января 1992 Верховный Совет РФ принимает Закон РФ «О прокуратуре РФ».

17 ноября 1995 года ФЗ №22-02/1 «О внесении изменений и дополнений в Закон о прокуратуре РФ». В соответствии с этими изменениями было введено новое направление деятельности – надзор за соблюдением прав и свобод человека. Закон был приведен в соответствие с Конституцией РФ.

ФЗ №31 от 10 февраля 1999 года – вводится направление деятельности – надзор за исполнением законов судебными приставами и раздел 5 – Служба в органах и учреждениях прокуратуры.

Последние изменения касаются создания СК при Прокуратуре РФ. ФЗ от 5 июня 2007 года «О внесении изменений в УПК РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ» + Указ Президента РФ от 1 августа 2007 года №1004 «Вопросы СК при Прокуратуре РФ» + Приказ ГП РФ №35 от 6 ноября 2007 года «О регламенте СК при Прокуратуре РФ».

Система, содержание курса. Основные понятия курса

1. Система и содержание

2. Прокурорский надзор в системе смежных учебных дисциплин

3. Понятие прокурорского надзора в РФ

4. Предмет надзора

5. Другие основные понятия курса

Система и содержание

Содержание определяется программой курса, которую можно найти в УМК. Она включает 2 части:

1. Общая

• Сущность

• Цели и задачи

• Место в системе гос. органов

• Направления деятельности

• Правовое регулирование

• Принципы

• Компетенция

• Организация работы

• Прохождение службы

• Другие общие вопросы

2. Особенная

• Надзор прокуратуры по «отраслям» надзора

• Участие прокурора в рассмотрении дел судами

Отдельными блоками:

• Рассмотрение обращений

• Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних

Особое внимание при изучении курса уделяется вопросам, связанным с предметом надзора, функциями прокуратуры, полномочиями прокурора.

Значение курса:

Для тех, кто будет работать в Прокуратуре – профессиональные знания (прямая непосредственная задача).

Для тех, кто будет работать в других ПО – знание курса помогает формированию оптимальных взаимоотношений с органами прокуратуры, так как если это судьи – при проведении судебного процесса, до и после него, для других – четко построить отношения.

Для всех остальных гос. служащих, работников юридических служб – взаимодействие, обращение за помощью.

Это помогает противодействовать возможным противоправным действиям прокуратуры. Существует механизм обжалования действия работников прокуратуры.

Прокурорский надзор в системе смежных учебных дисциплин (соотношение с другими курсами)

Знание этого вопроса облегчает усвоение учебного материала, дает возможность более четко разобраться в достаточно сложном содержании прокурорского надзора.

1. ТГП – прокурор осуществляет надзор над соблюдением законности, прав. А что это такое говорит ТГП.

2. Правоохранительные Органы – история, система, кадры органов прокуратуры, но не содержание и компетенцию

3. Уголовный, арбитражный, гражданский процесс – компетенция прокуратуры, принципы судопроизводства, которыми руководствуется прокурор в суде

4. Конституционное право – конституционно-правовой статус прокуратуру (ст. 129 Конституции и др.)

5. Административное право – ст. 24.6 КоАП, закрепляющая прокурорский надзор в сфере административного правоприменения

6. Трудовое право – ст. 353 ТК – то же самое

7. Семейное право – то же самое

Понятие прокурорского надзора в РФ

Предмет надзора

Прокурорский надзор – это:

1. Наука, комплекс научных знаний

2. Позиция кафедры УрГЮА – отрасль права

3. Учебный курс

4. Основная функция прокуратуры

Прокурорский надзор – это особый вид гос. деятельности по обеспечению режима законности на всей территории РФ, основная функция прокуратуры, содержанием которой является выявление и предупреждение нарушений законности, реагирования на правонарушения, их причины и условия.

Краткий структурно-функциональный анализ:

1. Данная деятельность осуществляется органами прокуратуры от имени РФ, от ее высших ОГВ – президента и парламента (лектор убежден, что прежде всего прокуратура действует от имени президента, по его поручению). Эти органы делегируют прокуратуре полномочия по надзору за единым пониманием и применением законов, по защите прав и свобод человека и гражданина.

2. Данная деятельность носит всеобъемлющий, системный характер, то есть надзор за исполнением всех законов всеми субъектами права (кроме судов, граждан, Президента РФ, парламента РФ). Все сферы законодательства на всей территории РФ.

3. Выявление, профилактика, устранение, реагирование.

Выявление – обнаружение путем проведения проверки.

Пресечение (устранение) – принятие мер прокурорского реагирования. Н-р, принесение протеста на незаконный правовой акт

Предупреждение правонарушение – недопущение правонарушения. Н-р, путем объявления предостережения о недопустимости нарушения закона.

4. Постановка вопроса и о привлечении к ответственности виновных лиц

5. Решение вопросов о возмещении ущерба путем предъявления исков в порядке гражданского судопроизводства

В тесной взаимосвязи с данным понятием находится понятие прокурорской власти – право требовать устранения нарушения законов и обязанность другой стороны исполнить это требование.

Есть ли у прокуратуры реальная власть? Вправе ли прокурор требовать устранения нарушений? Сейчас о прокуратуры роль просителя по отношению к органам предварительного следствия, но по отношению к органам дознания она может требовать.

Прокурорская власть проявляется в местах лишения и ограничения свободы. Все требования прокурора обязательны для устранения.

Нет власти по отношению к судам.

В связи с вопросом о прокурорской власти, к какой ветви власти относится прокуратура РФ? В теории существует этот вопрос и активно обсуждается в практике. В конституции ст. 129 находится в главе 7 «Судебная власть».

Есть следующие позиции:

1. законодательная власть

2. судебная власть

3. исполнительная власть

4. прокуратура вообще власти не имеет

5. Шинт, Скуратов: прокуратура – это самостоятельная ветвь власти, которая обеспечивает взаимодействие ветвей власти, является гарантией сдерживания и противовеса ветвей власти

Отличия от деятельности органов контроля

Точка зрения лектора: происходит смешение компетенции

1. Прокуратура исполняет надзор только за исполнением законов, а органы контроля – и подзаконных актов

2. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов всеми органами, в том числе и органами контроля

3. Прокуратура действует с позиции закона, в то время как органы контроля – целесообразности и оптимальности

4. Прокуратура не имеет права налагать административные взыскания, не имеет административной власти

Предмет прокурорского надзора – это:

Применительно к ряду направлений деятельности в Законе «О прокуратуре РФ» применяется предмет надзора (ст. 21 «Предмет надзора за исполнением законов…», ст. 26, ст. 29, ст. 32 «Предмет надзора за исполнением законов в местах лишения и ограничения свободы …»

Содержание предмета:

1. Соблюдение (недопущение нарушения законности) и исполнение законов, прежде всего Конституции.

Законы – это Конституция, ФКЗ, ФЗ, законы субъектов РФ, указы Президента РФ, общепризнанные действующие на территории РФ нормы МП

2. Соответствие законов и НПА решениям КС

3. Надзор за соответствием законам правовых актов (парламент, президент, правительство, граждане не входит в компетенцию, но министерства, департаменты и т.д. входят), издаваемых компетентными органами

Какие органы? Это министерства, ведомства, департаменты Правительства РФ, ЗПИОГВ субъектов РФ, ОМСУ, органы военного управления, органы контроля, органы управления и руководители предприятий, также общественные объединения оп определенному блоку законов (противодействие экстремизму)

Другие основные понятия курса

Прокурор – это:

1. ДЛ, возглавляющее соответствующую прокуратуру и их заместители

2. Понятие может охватывать и других ДЛ прокуратуры, в функциональные обязанности которых входит выполнение прокурорских полномочий. Помощник прокурора может им быть тогда, когда прямо наделяется такими полномочиями в определенных законом случаях. надо ориентироваться на ст. 54 Закона «О прокуратуре РФ»

Прокурорский работник – работники органов и учреждения прокуратуры, имеющие классные чины или воинские звания. Это прокуроры, заместители, помощники, прокуроры отделов и управлений, научные и педагогические работники, специалисты.

Объект надзора – см. в УМК

Методика надзора

Тактика надзора

Современные концепции прокурорского надзора

Функции, цели, задачи прокуратуры Функции

По закону о прокуратуре выделяют:

1. Надзорные функции

Традиционно, принято говорить о том, что надзор осуществляется по отраслям надзора. Эти отрасли названы в статье 1 ФЗ о прокуратуре:

1. Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов

2. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие

3. Надзор за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовное наказание и иные назначенные судом меры принудительного воздействия

4. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

5. Надзор за исполнением закона судебными приставами

В основе деления надзорной функции на отрасли положены следующие критерии:

1. объект надзора – те органы, организации, учреждения и лица, за исполнением законов, которые наблюдает прокурор

2. субъект надзора – прокурор

3. предмет надзора – надзор за исполнением законов и надзор за соблюдением законности НПА

4. Полномочия прокурора и его правовые средства.

Правовые средства – это формы реализации полномочий прокурора (например, протест, требование)

	Реагирование	Выявл.	Предупр.
Общий надзор
Н. ОРД
Над. ИСП.

2. Ненадзорные функции.

Принято было называть ненадзорными направлениями деятельности.

1. Участие прокурора в рассмотрении дел судами. Здесь имеются как уголовные, таки гражданские и административные дела

2. Координация деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью (НПА – указ президента «о координации деятельности ПО по борьбе с преступностью»)

3. Участие в правотворческой деятельности (Приказ Генеральной прокуратуры №144)

4. Международно-правовое сотрудничество Генеральной прокуратуры

1. Некоторые авторы выделяют функцию уголовного преследования.

Ненадзорные направления деятельности Международно-правовое сотрудничество Генеральной прокуратуры

Это самостоятельное направление деятельности прокуратуры. Нормативная основа – статья 2 Закона о Прокуратуре, часть 4 статьи 15 конституции РФ, международные договоры РФ, федеральные законы, соглашения о правовой помощи и сотрудничестве с прокуратурами иностранных государств, приказы генеральной прокуратуры.

Примеры:

1. Европейская конвенция по взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 года

2. Европейская конвенция о выдаче 1957 года

3. Протоколы к указанным конвенциям

4. Приказ Генеральной прокуратуры от 3 августа 1998 года №50 об организации международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры

5. Приказ 26 июня 2002 года № 35 «об организации работы Генеральной Прокуратуры по международному сотрудничеству в сфере уголовного судопроизводства»

В ведомственных нормативных актах прокурора выделены основные направления международного сотрудничества. К ним относятся:

1. Организация международного сотрудничества в рамках ООН и других международных организаций

2. Организация сотрудничества Совета Европы

3. Организация сотрудничества в СНГ

4. Участие в разработке многосторонних и двусторонних договоров по вопросам борьбы с преступностью и взаимной правовой помощи.

С 1996 года в структуре Генеральной прокуратуры создано международно-правовое управление Генеральной прокуратуры.

К полномочиям международно-правового управления относятся:

1. Разработка предложений по вопросам, связанным с осуществлением основных направлений международно-правового сотрудничества

2. Организация и контроль деятельности органов прокуратуры по вопросам международного сотрудничества

3. Участие в разработке проектов международных договоров и предложений по изменению законодательства в России и ведомственных нормативных актов Генерального прокурора в рамках международно-правового сотрудничества.

4. Рассмотрение проектов международных договоров, подготовка заключений по ним

5. Организация выполнения обязательств РФ закрепленных в международных договорах

6. Рассмотрение ходатайств компетентных органов о выдаче лиц, обвиняемых в совершении преступлений и подготовка по ним заключений для руководства Генеральной прокуратуры.

Оказание правовой помощи

Европейская конвенция по взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 года

Под оказанием правовой помощи понимается:

1. исполнение судебных поручений по уголовным делам, связанных с получением свидетельских показаний, передачей вещественных доказательств и документов.

2. Также к оказанию правовой помощи относится вручение повесток, постановлений о явке в суд запрашивающей стороны, свидетелей, экспертов, обвиняемых.

3. передача выдержек из судебных материалов, уголовных дел, а также информации об уголовных делах,

4. информирование государств участников конвенции о вынесении обвинительных приговоров и принятии последующих мер в отношении граждан

Формами международного сотрудничества является:

1. оказание правовой помощи по судебным делам,

2. экстрадиция,

3. заключение и реализация международных договоров по борьбе с преступностью,

4. Исполнение судебных решений иностранных государств, а также решений иностранных правоозранительных органов по гражданским, уголовным делам

5. Обмен информации, интересующие правоохранительные органы

6. Проведение совместных научных исследований по вопросам борьбы с преступностью

7. Содействие в подготовке, переподготовке кадров

8. Взаимное представление консультативной и материально-технической помощи