151. Правовий режим місцевих фондів коштів та класифікація фондів коштів органів місцевого самоврядування.

Таким чином, враховуючи проведений аналіз теорії та законодавства «фонд грошових коштів - це сукупність чітко визначених видів грошових коштів, джерел їх надходження, які акумулюються відповідно до мети створення фонду на спеціалізованому рахунку у відповідній фінансово-кредитній установі, щодо яких визначений порядок формування, розподілу, використання, управління і контролю в нормативно-правових актах».

Виходячи ознак публічності, можна дати визначення поняттю «публічні фонди грошових коштів» - це фонди грошових коштів, які створюються з метою забезпечення публічних потреб, кошти яких акумулюються на спеціалізованому рахунку у відповідній фінансово-кредитній установі, які функціонують на засадах відкритості і прозорості та щодо яких визначений порядок формування, розподілу, використання, управління і контролю в нормативно-правових актах імперативного характеру.

Щодо нашого об’єкта дослідження «публічні фонди органів місцевого самоврядування», то здійснивши аналіз навчальної, наукової літератури та українського законодавства, ми приходимо до висновку, що будь-які фонди грошових коштів, які створенні органом місцевого самоврядування в межах їх повноважень, є публічними. Отже, «публічні фонди органів місцевого самоврядування» - це фонди грошових коштів, які створюються органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень з метою забезпечення публічних потреб населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці, кошти яких акумулюються на спеціалізованих рахунках у відповідній фінансово-кредитній установі, які функціонують на засадах відкритості і прозорості та щодо яких визначений порядок формування, розподілу, використання, управління і контролю в нормативно-правових актах імперативного характеру.

А відтак, «місцевий бюджет» - це публічний фонд грошових коштів, що створюється органом місцевого самоврядування з метою задоволення публічних потреб населення відповідної території шляхом видання відповідного нормативно-правового акту імперативного характеру.

Ст. 142 Конституції України визначає, що «матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад»[1].Виходячи з цієї статті Конституції, робимо висновок, що у власності органів місцевого самоврядування знаходиться відповідне «майно», «доходи місцевого бюджету» та «інші кошти». Розглянемо, що розуміється у чинному законодавстві під поняттям «місцеві бюджети».

Аналізуючи законодавство, знаходимо ще один вид фондів органів місцевого самоврядування, право на утворення якого передбачено у ч.1. ст. 68 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», це цільові фонди, які є складовою частиною спеціального фонду відповідного місцевого бюджету». Бюджетний кодекс України не містить визначення ні поняття цільових фондів грошових коштів, ні спеціального фонду грошових коштів місцевого бюджету, у ст.13 БКУ навіть не передбачено права на створення цільових фондів в межах спеціального. Саме тому, для узгодження існуючих прогалин та колізій, пропонуємо внести наступні зміни до названих статей. Статтю 2 Бюджетного кодексу України пропонуємо доповнити новим пунктом у такій редакції: «публічні цільові централізовані бюджетні фонди органів місцевого самоврядування – це публічні фонди грошових коштів, що входять до складу спеціального фонду місцевого бюджету, утворюються з метою задоволення конкретних публічних потреб населення адміністративно-територіальної одиниці. Порядок формування, розподілу, затвердження, управління та використання таких фондів визначається положенням про ці фонди, що затверджується відповідною місцевою радою; положення та звіт про функціонування цих фондів підлягають обов’язковому оприлюдненню і є об’єктом громадського контролю» та п. 21 ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Ст.2 БКУ доповнити визначенням поняття: «спеціальний фонд бюджету місцевого самоврядування - це публічний централізований бюджетний фонд грошових коштів, що має спеціальний статус, який у своїй структурі об’єднує публічні  централізовані та децентралізовані цільові фонди грошових коштів, що утворюються з метою фінансування конкретних важливих публічних потреб, актуальних саме для конкретної адміністративно-територіальної одиниці. Функціонування кожного окремого фонду, що входить до його структури здійснюється за рішенням ради органів місцевого самоврядування та у відповідності до Бюджетного кодексу України і є об’єктом публічного фінансового контролю».

Продовжуючи виявляти публічні фонди коштів місцевого самоврядування, знаходимо передбачене у п.2 ч.2.ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» право органів місцевого самоврядування «встановлювати нормативи централізації коштів від земельного податку на спеціальних бюджетних рахунках районів міста»[4]. Виходячи з норми цієї статті, залишається не визначеним, що законодавець мав на увазі: створення окремого публічного цільового земельного фонду коштів, тоді у цьому випадку необхідно врегульовувати порядок формування такого фонду.

Пункт 7 ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює право органів місцевого самоврядування створювати «резервний фонд для ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру»[5]. Але таке формування правової норми не містить пояснення, чи є цей фонд складовою частиною спеціального фонду, чи має утворюватись як позабюджетний. Отже, ця стаття теж потребує удосконалення.

У фінансовій науковій та навчальній літературі, зустрічаємо поняття «позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування», сьогодні Бюджетний кодекс України прямо забороняє їх створення, отже необхідно з’ясувати природу цих фондів, причини такої заборони та чи дійсно вони на сьогодні не функціонують.  Інститут позабюджетних, валютних та інших цільових фондів в Україні запроваджено лише в кінці 1990 року, після прийняття законодавства про місцеве самоврядування та закону про бюджетну систему.  Так, постановою Кабінету Міністрів України від 23.09.1996 р., міністерствам було доручено ліквідувати всі цільові позабюджетні фонди, діяльність яких не передбачена законами. Але в 1997 році Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відновив статус позабюджетних фондів. В результаті, з’явилися численні порушення з боку місцевих органів щодо утворення та використання позабюджетних фондів. Тому в 2001 році, з прийняттям Бюджетного кодексу України, знову було заборонено створення позабюджетних фондів органам місцевого самоврядування в ч.8 ст.13 Бюджетного кодексу України. Але, ввівши заборону на створення нових позабюджетних фондів, Бюджетний кодекс України не врегулював питання функціонування (чи ліквідації* тих фондів, які були створені, порядок ліквідації та переведення коштів цих фондів до складу бюджетів, цим самим створивши колізію в законодавстві. Не вирішив це питання і новий Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування»» від 06.09.2005 року: як і БКУ, він встановив заборону на створення нових позабюджетних цільових (зокрема валютних* фондів, позбавив права органи місцевого самоврядування створювати позабюджетні цільові фонди, а також позбавив права сільського, селищного і міського голову розпоряджатися коштами таких фондів. При цьому ст. 68 Закону України «Про місцеве самоврядування» було дозволено створювати цільові фонди у складі спеціального фонду бюджету[11].

Отже, доцільність та ефективність існування позабюджетних фондів підтверджується міжнародною практикою. Розвинені країни не відмовляються від створення таких фондів, але створюють належні правові режими їх функціонування, щоб воно було економічно, соціально та політично доцільним.

Враховуючи наведені нами ознаки можна дати наступне визначення: публічні цільові позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування - це публічні фонди грошових коштів створені органами місцевого самоврядування поза бюджетом, шляхом прийняття відповідного рішення та відкриття окремого рахунку з метою забезпечення конкретних публічних потреб населення адміністративно-територіальної одиниці. Формування, розподіл, використання, управління і контроль щодо таких фондів забезпечується за допомогою методу владних приписів на основі імперативних норм фінансового та господарського права з обов’язковим здійсненням публічного фінансового контролю на всіх стадіях функціонування таких фондів».

В науковій і навчальній літературі зустрічається поняття централізовані та децентралізовані фонди коштів. При цьому, до сьогодні не визначено чітких критеріїв розмежування цих двох понять. Але таке розмежування необхідно для розробки класифікації публічних фондів коштів органів місцевого самоврядування.

Далі Дмитрик О.О. пропонує сукупність критеріїв, які, на її думку, чітко розмежовують централізовані та децентралізовані фонди:

1. Різний обсяг повноважень держави щодо участі у формуванні, розподілі, перерозподілі й використанні коштів цих фондів – автор пояснює, що для централізованих фондів властиво, що виключно держава має всі повноваження по мобілізації, розподілу й використанні коштів таких утворень. Що ж стосується децентралізованих фондів, то держава надає повноваження по їх створенню та функціонуванню іншим суб'єктам – державним і комунальним підприємствам, організаціям та установам.

2. Різна роль держави в регулюванні діяльності централізованих і децентралізованих фондів. Щодо перших держава детально регламентує в нормативно-правових актах всі аспекти і сторони їх існування. У регулюванні ж діяльності децентралізованих фондів, держава через імперативний метод ретельно регламентує саме розподіл коштів децентралізованих фондів, виходячи з фіскальних інтересів.

3. Різна форма утворення фондів. Утворення централізованих фондів провад