143. Поняття, ознаки, принципи та функції бюджетної системи. Структура бюджетної системи.

Бюджет можна розглядати як:

а*         план (розпис*, що містить перелік доходів і видатків держави, адміністративно-територіальної одиниці на наступний бюджетний рік;

б*        фонд, з якого держава чи певна адміністративно-територіальна одиниця використовують фінансові ресурси для забезпечення свого функціонування.

Ознаками бюджету як плану є такі:

а*        по-перше, це основний фінансовий план держави чи певної території серед інших фінансових планів за величиною, за суспільно-політичним значенням, за ступенем впливу на інші фонди коштів;

б*        по-друге, це універсальний фінансовий план держави чи певної території, адже охоплює майже усі галузі, сфери соціального та економічного розвитку. Всі інші фінансові плани мають вужчу сферу дії;

в*        по-третє, це фінансовий план, який координує формування інших фінансових планів через взаємозв'язок показників бюджету з показниками інших фінансових планів, і навпаки.

Ознакою бюджету як фонду є те, що це централізований фонд коштів, який формується, розподіляється та використовується на тому чи іншому рівні для забезпечення завдань і функцій відповідних органів державної чи місцевої влади.

Бюджет як правова категорія володіє такими ознаками: 1* це централізований фонд публічних коштів, який створюється для покриття публічних потреб; 2* це фінансовий план держави (територіальної громади*, де вказані її доходи та видатки; 3* це основний фінансовий план держави (територіальної громади*, оскільки поряд з ним також діють фінансові плани підприємств, установ, організацій. Як основний фінансовий план бюджет характеризується універсальністю та координацією. Універсальність бюджету як фінансового плану проявляється в аспекті охоплення ним, на відміну від інших фінансових планів, практично всіх галузей та сфер економічного та соціального розвитку. Координуюча роль бюджету проявляється через взаємозв’язок показників бюджету з показниками інших фінансових планів. Бюджет як правова категорія є об’єктом бюджетних правовідносин.

Сутність бюджету та його призначення виявляється у функціях, до яких фахівці зараховують такі:

а*        розподільна функція - за допомогою бюджету здійснюється розподіл та перерозподіл національного доходу та внутрішнього валового продукту;

б*        контрольна функція - за допомогою бюджету здійснюється контроль за утворенням і використанням централізованого фонду коштів;

Проте, деякі науковці паралельно виділяють інші функції бюджету, часто змішуючи їх з впливом, який здійснює бюджет на суспільні відносини, це: регулююча або стимулююча функція - за допомогою бюджету здійснюється державне регулювання та стимулювання певних її галузей; соціальна функція - за допомогою бюджету здійснюється фінансове забезпечення

144. Правова природа та особливості акту про бюджет.

Так, французький профе­сор фінансового права Гастон Жез, при класифікації різнома­нітних висловлювань юристів та їх визначень юридичної при­роди бюджету виділяє три основні теорії з цього питання:

1. Згідно першої,  теорії бюджет ніколи не являвся законом;

2. Згідно іншої, бюджет розглядають з одного боку, як закон, та, з дру­гого боку, як особливий акт - адміністративний акт;

3. Представники третьої стверджують, бюджет встановлює юридичні порядки, це — закон у власному розумінні слова”.[2]

Тобто, погляди фахівців-науковців з приводу правової природи бюджетного закону розходяться. Так, перші науковці вважають, що при всій полі­тичній, соціальній та економічній важливості бюджету закон про нього не во­лодіє якостями, які роблять його законодавчим актом переважаючого значення або навіть повноцінним рядовим законом. Ця точка зору поширена насамперед серед західних фахівців. Вони вважають, що він не відповідає вимогам, які пред'являються до закону, а є формальною, обрядовою грамотою, що черпає свій правовий зміст та визначення з інших актів, які видані законодавчим орга­ном до нього[3]. (Годме, Казон, Вільямсон). Тобто, на їх думку, закон про бюджет не є насправді законом. Бюджет знаходить свою законну основу в інших нормативних актах, а не в законі про бюджет.

Випробовуванням на приналежність до законодавчого масиву бюджетно­го закону також може бути його непорушність, точніше, неможливість його по­рушення як закону. А будь-який закон, як відомо, піддається порушенню. Нас­лідком вчиненого правопорушення є відповідне покарання. Бюджетний закон зазначеної якості немає - його неможливо порушити навіть у випадку найзліснішого умислу. На думку прихильників вищевказаної позиції, ні фізична, ні    юридична особа не можуть скоїти діяння, яке могло б бути кваліфіковане як посягання на закон про бюджет на такий-то рік - ні як цивільно-правове пору­шення, ні як кримінально-правове діяння[4].

І хоч бюджетний закон є виразником доходів та видатків, які планується здійснити протягом певного часу, як правило, року, прихильники цієї точки зо­ру вважають, що бюджетний закон тільки зв'язує зобов'язання щодо залучення та витрачання коштів, тобто, що бюджетні нормативи звичайно передують формальному закону про бюджет[5]. Власне кажучи, ця точка зору загалом зводить­ся до того, що бюджет являє собою тільки розпис доходів і видатків, є загаль­ним фінансовим планом і сам по собі не містить правових норм.

Друга теорія. Щоб усунути певні протиріччя між тим, що бюджет є загальним планом доходів і видатків, і тим, що він також затверджується вищим законодавчим ор­ганом та формально набуває статусу закону, було висунуто теорію про визна­чення бюджету у двох зрізах: у матеріальному та формальному розумінні слова. У матеріальному розумінні бюджет став трактуватися як «кошторис усіх фінан­сових потреб держави і всіх фінансових ресурсів, необхідних для покриття цих потреб»[6]. З формальної точки зору бюджет - це законодавчий акт, який затвер­джує вищий законодавчий орган, але він не містить ніяких правоположень і не створює правовідносин. Тобто, булла здійснена спроба  теоретичного обґрунтування бю­джету як закону, з одного боку, та як особли­вого акту - адміністративного акту - з другого.

Самий спір про юридичну природу бюджету був викли­каний політичним конфліктом, який виник у Прусії в 1862 - 1866 роках, коли ландтаг (нижня палата*, виключивши з бю­джету кредити на воєнні витрати, оголосив дії уряду антиконституційними. Однак уряд із незатвердженого бюджету ви­трачав асигнування протягом чотирьох років. І виправдовую­чи дії свого уряду, який всіляко намагався усунути представ­ницькі органи від розгляду і затвердження бюджету, німецькі вчені Лабанд і Гнейст висувають теорію поняття закону про державний бюджет у матеріальному та формальному розу­мінні. Вони оголосили бюджет формальним законом, оскіль­ки неприйняття його парламентом не знімає з уряду обов’язків вести управління на підставі постійнодіючих зако­нів (в тому числі в галузі фінансування*. Вони вважали, що закон про бюджет не містить ніяких правоположень і не ство­рює правовідносин.

Наступна фундаментальна теорія щодо бюджетного закону займає домінуюче місце серед вітчизняних вчених та фахівців і набула великого поширення ще за часів існування СРСР та навіть царської Росії. Зокрема, російський державознавець М.І Лазаревський зазначав: «невірно, що бюджет включає в себе цифри, а не юридичні норми, тому що сам факт включення в бюджет тієї чи іншої ци­фри є вже повноваженням уряду на стягнення того чи іншого доходу або проведення того чи іншого видатку; бюджет є також планом, приписом і повнова­женням. С.І.Іловайський у підручнику з фінансового права писав, що у представницьких державах бюджет набуває форми закону, який включає не тільки бюджет, як розпис доходів і видатків, а й правові норми[14].

Основний постулат, який знайшов своє вираження і в нашому національному законодавстві, звучить наступним чином: Державний бюджет як правова категорія являє собою закон України (закон, який затверджує Державний бюджет України та містить положення щодо забезпечення його виконання протягом бюджетного періоду[17]*, прийнятий органом законодавчої влади, а мі­сцеві бюджети - органами влади місцевого самоврядування. Вони є водночас основними фінансовими планами формування і використання фондів коштів для держави в цілому або певної її території.

Проте, стаття 85 Конституції України розмежовує повноваження Верховної Ради України щодо прийняття законів та затвердження Державного бюджету України[18]. Тобто зазначена конституційна норма виокремлює повноваження Верховної Ради України щодо затвердження Державного бюджету України від повноважень з прийняття інших законів. Науковці з даного питання дотримуються іншої думки. Як зазначає одна з найбільш авторитетних учених у галузі фінансового права Л.К. Воронова, в законах про Державний бюджетє приписи, які не мають конкретно-адресного змісту. Ними затверджуються розміри відрахувань від територіальних надходжень загальнодержавних доходів і податків до бюджетів нижчих рівнів. Бюджетні правовідносини між вищестоящими і нижчестоящими органами виконавчої влади або органами державної виконавчої влади і виконавчими органами місцевих рад виникають кожного разу, коли є такий юридичний факт, як платіж до бюджету, сума якого розподіляється між бюджетами.

Проте, у статті 2 Бюджетного кодексу України міститься і економічне визначення бюджету і правове закону про державний бюджет, так, у пунк­ті 1 бюджет визначається як план форму­вання та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Рес­публіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду[21]. Погоджуючись в цілому із наведеним визначенням бюджету, водно­час зауважимо, що, нашу думку, у цьому формулюванні наведено лише його економічну характеристику як фонду коштів і як плану, а не визначення бюджету з правового боку. Таке визначення вміщене в частині 24 цієї ж статті, де, зокрема, сказано: «закон про Державний бюджет України - закон, який за­тверджує Державний бюджет України та містить положення щодо забезпечення його виконання протягом бюджетного періоду»[22].

Таким чином, питання про те, чи є закон про бюджет законом у матеріа­льному розумінні, тобто таким, що містить в собі правові норми і породжує правовідносини, що носить принциповий характер, знімається само по собі. Ця правова теорія є домінуючою в українській правовій думці.

Верховна Рада України – єдиний законодавчий орган, тому вона може приймати закони певного змісту з будь-якою кількістю статей. Однак є показники, які повинні бути в кожному законі про Державний бюджет. Відповідно до статті 40 Бюджетного кодексу України, Законом про Державний бюджет України обов’язково визначаються: 1* загальна сума доходів, видатків і кредитування державного бюджету (з розподілом на загальний та спеціальний фонди*; 2* граничний обсяг річного дефіциту (профіциту* державного бюджету у відповідному бюджетному періоді і державного боргу на кінець відповідного бюджетного періоду, граничний обсяг і напрями надання державних гарантій, а також повноваження щодо цих гарантій; блабла

Суттєві відмінності закону про Державний бюджет полягають також у тому, що згідно Конституції України суб’єктом права законодавчої ініціативи стосовно цього закону є тільки Кабінет Міністрів України (частина друга статті 96 Конституції України*; конституційною нормою чітко окреслено коло питань, які можуть бути врегульовані тільки цим законом (частина друга статті 95 Конституції України*; цей закон приймається щорічно та має визначений термін дії (частина перша статті 96 Конституції України*. У разі затвердження Державного бюджету України на інший, ніж річний період, місцеві бюджети мають бути затверджені на такий самий період.

За своєю природою бюджет – це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади та місцевого самоврядування, і який є невід’ємною частиною закону про державний бюджет. Бюджет виступає як головний фінансовий план держави і являє собою кошторис доходів і видатків держави, котрий затверджується законодавчою владою у вигляді закону і відображає економічну, соціальну, оборонну, міжнародну, екологічну та боргову політику країни. Державний бюджет України складається зі статей, якими затверджено загальний обсяг доходів і видатків державного бюджету, дефіцит державного бюджету, граничний обсяг державного боргу, розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, а також таблиць, якими визначено доходи Державного бюджету, розподіл видатків Державного бюджету між органами державної влади та розподіл міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами.