62.Поняття емісійного права як підгалузі фінансового права, його особливості, структура та місце в системі права України

Як попередньо нами зазначалось, предмет фінансового права традиційно трактується як система певних грошових відносин. Грошовий характер відносин, що складають предмет фінансового права, підкреслює функціональне призначення даної галузі права (розподіл та перерозподіл ВВП та національного доходу, що здійснюється з використанням грошей як єдиного на даний час відомого інструменту даного розподілу та перерозподілу*. Саме тому норми,  які закріплюють основи грошової системи, емісію грошей, грошовий обіг повинні досліджуватись як основна  підгалузь фінансового права. А оскільки грошовий характер є установчою ознакою фінансових правовідносин, то і відповідна підгалузь повинна вивчатись перед вивченням всіх інших інститутів особливої частини фінансового права.

Характеристика грошового аспекту змісту фінансових відносин, співвідношення фінансів та грошей, на наш погляд, знаходиться ще на початку наукового узагальнення. Окремих боків цієї комплексної проблеми торкалися у своїх працях Є. О. Алісов[1], М. В. Карасьова[2], О. І. Худяков[3]. При цьому закінченості по багатьох фінансово-правових аспектах цього кола питань немає і досі.

Вплив грошей як об’єктивного економічного явища на сучасну організацію правового регулювання публічних фінансів безумовний. Як правильно вказує О.М. Горбунова, найкращий спосіб управління державою – це управління за допомогою грошей. Через регулювання й спрямування потоків грошових коштів для утворення фондів, які потім використовуються на потреби суспільства, держава стимулює чи, навпаки, згортає діяльність за певними напрямами. Тому мабуть логічним є припущення в науковій літературі, що існування фінансів зумовлено наявністю товарно-грошових відносин і дією закону вартості, пануванням системи виробничих відносин в результаті чого перерозподіл національного доходу здійснюється в грошовій формі.

Ще більш категоричний у своїх судженнях О.І. Худяков, коли зазначає, що економічна сутність грошей взагалі і фінансів зокрема є відношення з їх приводу, проте з ним важко повністю погодитись. Як пише з цього приводу М.П. Кучерявенко, фінанси, являють собою відносини між людьми з приводу формування, розподілу і використання грошових фондів, тісно пов’язані з грошима, грошовими коштами, але це не дозволяє ставити між ними знак рівності. Це можна пояснити тим, що гроші – є загальним еквівалентом, а фінанси – економічним інструментом розподілу і перерозподілу валового внутрішнього продукту і національного доходу, який спирається на функціональні можливості грошей та використовує їх.

Виникнення та розвиток фінансів пов'язується з принциповим підходом не лише про співвідношення фінансів та грошей, а й про правову природу цих категорій. При цьому необхідно враховувати, що вона не є назавжди сталою, а може змінюватись при корегуванні суспільних відносин. Наприклад, розвиток грошових еквівалентів обумовив як «приватний», так і «публічний» погляд на цю категорію, що і обумовило відповідне правове регулювання. Навряд чи умови виникнення фінансів можна безумовно пов'язувати з грошовими відносинами. Гроші виникають лише на заключному етапі розвитку форм вартості. До застосування грошей як загального еквівалента дуже плідно використовуються різні форми загального еквівалента, і гроші в його якості виникають уже як певний підсумок, найбільш плідна та досконала форма. Виходячи із цього, навряд чи послідовно пов'язувати виникнення фінансів з появою грошей, цьому передував досить тривалий розвиток уже фінансових відносин, які в той же час обходились без використання грошей.

Тісний зв'язок правового регулювання публічних фінансів з грошовою системою закріплюється в окремих фінансово-правових нормах. Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 7 Бюджетного кодексу України одним із принципів бюджетної системи є принцип її єдності. Ключовим чинником, що забезпечує його практичну реалізацію, законодавець визначає єдину грошову систему. Ця норма є типовим законодавчим підходом до розкриття взаємозв'язку грошової й бюджетної системи як ланки фінансової системи держави. Взаємозв'язок бюджетної і грошової систем виявляється при об'єднанні грошових систем окремих держав з використанням єдиної грошової одиниці. Відповідно до ст. 6 Договору «Про об'єднання грошової системи Республіки Білорусь із грошовою системою Російської Федерації й умовах функціонування загальної грошової системи» від 12.04.1994 р., Республіка Білорусь і Російська Федерація запроваджують єдиний механізм управління бюджетними системами двох держав[4].

У зв’язку з такою особливою роллю даних юридичних конструкцій висловлюється і точка зору про доречність виділення  окремого розділу фінансового праваМонетарне право. Але, деякі науковці зазначають, що «Монетарне право» як ще не усталена назва розділу фінансового права містить у собі певну загрозу цілісності цієї галузі права, оскільки останнім часом посилилися тенденції щодо спроб розпорошення фінансового права як цілісної галузі права на окремі квазігалузі (інакше їх важко назвати*, які мають свій «кишеньковий» предмет правового регулювання. Але особливістю «Монетарного права» як розділу фінансового права на думку С.В. Запольського на відміну від бюджетного чи податкового права є його віднесення до Загальної частини, а не до Особливої. Оскільки поза системними зв’язками з юридичними конструкціями, що пов’язані з організацією безперервного руху грошей в перерозподілі ВВП та НД ні бюджетні, ні податкові юридичні конструкції існувати не можуть. Грошовий обіг для таких видів фінансових юридичних конструкцій є необхідною передумовою, а правові норми, що її забезпечують – безпосередньою базою регулювання їх виникнення та існування. Проте, він робить зауваження, що «Монетарне право» не є правом у розумінні галузі права і  пропонує розглядати його як умовну назву розділу фінансового права, на зразок «Бюджетного права» чи «Податкового права».  Позиція даного автора полягає в тому, що фінансово-правовий інститут монетарного права є базовим для галузі фінансового права, він об’єктивно невідокремлюваний він неї.

О. І. Худяков вважав доречним запровадження інституту правового регулювання грошового обігу, саме як інституту загальної частини фінансового права. Заслуговує на увагу запропонована вченим аргументація такої точки зору. По-перше, правове регулювання грошового обігу однаково стосується руху коштів усіх фондів, що входять до складу фінансової системий опосередковані різними правовими інститутами особливої частини фінансового права. Інакше кажучи, інститут правового регулювання грошового обігу перебуває не в одній площині з іншими інститутами особливої частини, а стоїть над ними, що визначає його місце в загальній частині фінансового права. По-друге, цей інститут має вихід на всі грошові відносини, у той час як фінансові відносини є лише їх частиною[6]. У підсумку О. І. Худяков пропонує виділити в загальній частині фінансового права інститут «Правові основи грошової системи», який визначає як «сукупність правових норм, що встановлюють грошову одиницю країни, види грошових знаків, їх форми і номінали, порядок випуску в обіг і забезпечення, заходи захисту грошової системи і національної валюти, основи організації грошового обігу в країні»[7].

Заслуговує на увагу позицію О.А. Лукашева, згідно якої до Загальної частини фінансового права слід відносити норми, які встановлюють правові основи грошової системи як форми організації грошового обороту, а в системі Особливої частини фінансового права виокремлювати інститут, до якого відносяться норми, що регулюють рух державних грошових коштів.

Існує і інший підхід до розуміння суті, призначення та місця в системі фінансового права вище визначених юридичних конструкцій. Так, російський дослідник К.С. Бельський визначає саме емісійне право – як передову, авангардну підгалузь Особливої частини фінансового права. На його думку саме поява металічних грошей надали податкам, бюджету, кредиту, що до цього мали в основному натуральний характер, сучасний грошовий характер і створили умови для виникнення і формування перших норм фінансового права: спочатку емісійних потім на їх основі – податкових, бюджетних, банківських іт.д. Він стверджує, що емісійне право, володіючи чудовими «материнськими» якостями, слугувало фактором, що забезпечив в подальшому виникнення і формування інших правових інститутів фінансового права. Крім того перефразовуючи знамениті слова апостола Іонна, зазначає, щодидактична формула початкового викладу Особливої частини фінансового права може бути визначена словами: «спочатку були гроші».

Наступним елементом виділення в системі фінансового права такого великого інституту або підгалузі як емісійне право є той факт, що воно як певний доволі великий елемент фінансового права має свої загальні положення, які організаційно направленні на об’єднання всіх інших інститутів фінансового права в єдине ціле.

На думку К.С. Бельського, емісійне право –це система правових норм, які регулюють суспільні відносини в  сфері емісійної діяльності Центрального банку і кредитних банків, направлених на організацію в країні готівкового і безготівкового грошового обігу.

Виділення такого інституту підтримує і Д.В. Вінницький, який зазначає, що емісійне право  поряд з бюджетним і податковим правом виступає основним компонентом фінансового права.

Зміст  цього інституту складають юридичні конструкції грошової емісії, як готівкової, так і безготівкової, юридичні конструкції  готівкового і безготівкового грошового обігу,  юридичні конструкції касових операцій, юридичні конструкції регулювання ринку цінних паперів.

Особливе місце даного інституту в системі фінансового права пов’язане з тим, що умовою нормального функціонування податкових, бюджетних, кредитних, боргових, валютних та інших відносин є стійкість національної валюти та безперебійне функціонування  платіжних систем. Помилкова грошово-кредитна політика, надлишкова емісія готівкових грошей здатні привести до девальвації національної валюти, до інфляції, що має явно виражений фіскальний ефект, до неможливості виконання бюджету на відповідний рік та ін.  Розглядувані суспільні відносини є специфічним різновидом фінансових правовідносин, так як відповідають існуючим ознакам останніх та опосередковують організацію й функціонування безперервного руху грошей в процесі розподілу та перерозподілу ВВП та НД, стосуються усіх централізованих та децентралізованих фондів коштів без винятку, впливають на зміст та спрямованість тих суспільних відносин, що регулюються іншими фінансово-правовими інститутами та певною мірою зумовлюють регулятивні можливості таких структурних частин фінансового права.

Емісійна діяльність являє собою особливий вид правового регулювання, яка  є первинною і передує всім іншим видам: мобілізації грошових знаків в казну, розподіл їх по бюджетним і позабюджетним фондам, використання з метою виконання державою своїх функцій та завдань, забезпечення суспільних послуг.          Здійснюючи емісійну діяльність, держава встановлює грошову систему,  здійснює емісію готівкових і безготівкових коштів, організовує грошовий обіг: готівковий і безготівковий – на паперових носіях, безготівкові – по засобах електронних платіжних документів. Інакше кажучи, емісійна діяльність може бути охарактеризована як діяльність по організації (управлінню* грошового обігу в країні, яка заснована  на правових нормах, які містяться виключно в законах і підзаконних актах.

Підгалузь емісійного права складається з наступних структурних елементів:

1. інституту, що закріплює основи грошової системи; 2. інституту, що регулює організацію готівкового грошового обігу; 3. інституту, що регулює організацію безготівкового грошового обігу; 4. інституту, що закріплює основні інструменти та методи грошово-кредитної політики.

Правовий зміст грошової емісії обумовлений існуванням специфічних правових ознак, що належать не тільки самій грошовій емісії, але і всій грошово-кредитній політиці:

Це конституційно-правовий характер грошово-кредитної політики та грошової емісії. Дана характеристика полягає у тому, що її основи встановленні в правовому акті найвищого рівня – Конституції. Саме з Конституції слідують важливі висновки, що необхідні для розуміння правових основ емісії грошей:

а* це важлива функціє саме держави;

б* безпосередня реалізація грошово-кредитної політики покладена на спеціально створений орган – НБУ (ст..99, 100*;

в* виключне право встановлення даних відносин покладається на представницький орган (ст..92*.

Грошово-кредитна політика та здійснювана в її межах емісія грошей, а також їх цілі та зміст мають публічно-правову природу. Це означає, що емісія повинна бути направлена на забезпечення інтересів всього суспільства і не може проводитись в корпоративних інтересах окремих політичних, соціальних або економічних груп.

Це єдність та взаємозв’язок правового механізму грошової емісії та грошово-кредитної політики, що включає єдність законодавчого регулювання. Полягає: а* грошова емісія є складовою частиною державної економічної політики і повинна проводитись погоджено та скоординовано з іншими елементами зовнішньої та внутрішньої політики; б* емісійно-грошова політика та емісія грошей здійснюється на основі єдиних правил.

Особливістю фінансово-правової підгалузі емісійного права є також цілісна єдність як процесуальних, так і матеріальних правових норм, що регулюють відповідно як процесуальні, так і матеріальні суспільні відносини, які пов’язані з організацією функціонування безперервного руху грошей в економіці.

Місце  фінансово-правової підгалузі емісійного права в системі права України та в системі фінансового права, зокрема.

Питання про місце фінансово-правової підгалузі емісійного права в системі  права почати треба з традиційного підходу до вирішення розглядуваної проблеми за якого не враховується особливе системоутворююче значення фінансово-правової підгалузі емісійного права для усієї фінансово-правової галузі.

Відповідно до точки зору Є.Р. Денисова вже сам факт випуску грошових знаків, наділених державою законною платіжною силою, відносить правове регулювання грошових форм, грошової системи й грошового обороту до галузі фінансового права. Схожу точку зору висловив також Ф.Т. Діланян, який вважає, що визначення інституту емісійного права в контексті фінансово-правового аналізу передбачає систему урегульованих нормами фінансового права відносин з організації емісії грошових знаків, включаючи виробництво, зберігання, транспортування; установлення порядку інкасації, обліку грошових знаків, їх утилізацію, а також регулювання форм і порядку обміну грошима між різними суб’єктами у перебігу виконання грошових зобов’язань.

Слід також зауважити, що грошова система, як організаційне підґрунтя грошового обігу, його організаційно-правова форма, яка в сучасних умовах базується на монопольному праві держави щодо емісії грошових знаків у теорії не розглядається як єдино можлива, а історії відомі приклади організації грошової системи на альтернативних цьому засадах.

Конституція України містить певні правові приписи щодо організації грошового обігу на території країни. Саме імперативно конституційно-правовими нормами встановлено грошову одиницю України, визначено основну функцію центрального банку держави – Національного банку України та передбачено, що виключно законами України встановлюються засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків[8], статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України, порядок утворення і погашення державного внутрішнього й зовнішнього боргу, порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи.

У зв’язку з вище розкритою важливістю даної підгалузі фінансового права його базові, основноположні положення закріпленні на найвищому конституційному рівні. Тому у зв’язку з цим для  підгалузі емісійного права характерний метод правового регулювання, який властивий конституційному праву і який називають загально закріплюючим.

Заслуговує особливої уваги проблема співвідношення підгалузу емісійного права  і цивільного права. Як зауважує С.В. Запольський, фінансові відносини тісно переплетені з цивільними; багато фінансових відносин будуються та існують рівнобіжно з цивільними відносинами.

Слід відзначити, що не всі грошові відносини, також як і у випадку з цивільним правом, охоплюються фінансово-правовим регулюванням, а лише ті, за допомогою яких реалізується розподіл та перерозподіл ВВП та нД в суспільстві та, які мають організаційний характер, а саме – фіксують організацію грошової системи країни і забезпечують її нормальне функціонування, на чому правильно акцентує увагу Н.І. Хімічева. Як вказує Н.І. Хімічева норми цивільного права регулюють питання права власності на гроші (грошові знаки*, порядок розрахунків за угодами цивільно-правового характеру. До того ж як відзначає цей науковець норми фінансового права детально фіксують організацію грошової системи країни, і крім того, за їх допомогою забезпечується її нормальне функціонування. Певним чином це так. Але при цьому важко погодитися з точкою зору авторитетного російського правознавця-фінансиста, яка відносить питання правового регулювання порядку розрахунків за угодами цивільно-правового характеру до сфери цивільного права. Специфіка правового регулювання сучасного грошового обігу полягає в тому, що визначення таких питань знаходиться поза межами правих можливостей учасників цивільно-правових угод[9], оскільки вибір виду розрахункових відносин практично не залежить від волевиявлення сторін за грошовим зобов’язанням, а здебільшого прямо запропонований у законодавстві, як приватноправового, так і публічно-правового характеру.

Властива така позиція й іншим фахівцям. Так, П.М. Годме зазначає, що публічні фінанси, пов’язані з грошовою системою, яка більшою чи меншою мірою керується державою, тоді як ця грошова система не залежить від волі приватного власника, що розпоряджається своїми фінансами. Цю особливість може бути пояснено тим, що умови розрахунків (форма, строки, суми й способи здійснення платежів*, які виникають не тільки в суспільних відносинах зумовлених вимогами публічно-правових норм (у першу чергу фінансово-правових*, а й у рамках приватноправових відносин, скажемо, договору купівлі-продажу, повинні відповідати встановленим державою правилам, що відбивають особливості будови й сутності сучасних грошових систем, яким властиві виключно висока ступінь імперативності та централізації. Вони фактично не залишають місця для цивільно-правового регулювання грошового обігу з його принципами й методом регулювання суспільних відносин на підставі рівності сторін і свободи вибору моделі поведінки.