Фінансова основа місцевого самоврядування
Надзвичайно важливою є фінансова основа місцевого самоврядування, яку становлять правові норми, що регулюють питання місцевих фінансів, тобто структуру, порядок і процедуру формування, розподілення та використання місцевих коштів.
Проблема місцевих фінансів є найбільш складною проблемою розвитку місцевого самоврядування. Наявність у територіальної громади фінансових ресурсів, достатніх для вирішення питань місцевого значення, значною мірою визначає реальність місцевого самоврядування в тій чи іншій країні.
Питанню фінансування органів місцевого самоврядування присвячена чи не найбільша за обсягом стаття Європейської хартії місцевого самоврядування (ст. 9), в якій закріплено принцип фінансової автономності місцевих властей, що базується на таких положеннях:
1) місцеві власті повинні мати право на свої власні фінансові ресурси;
2) вони можуть вільно розпоряджатися цими ресурсами в межах своїх повноважень;
3) фінансові ресурси місцевих властей мають адекватно відповідати функціям місцевого самоврядування, передбаченим конституцією або законом;
4) принаймні частина фінансових ресурсів місцевих властей має формуватися за рахунок місцевих податків та зборів;
5) фінансові системи мають бути достатньо різноманітними та гнучкими з точки зору можливості приведення їх у відповідність до зміни вартості здійснення функцій місцевого самоврядування;
6) слабким у фінансовому відношенні місцевим властям має бути надана фінансова підтримка шляхом запровадження процедур усунення фінансових диспропорцій чи інших заходів;
7) субсидії місцевим властям не повинні мати цільового характеру і не можуть скасувати їх свободу проводити свою політику в межах їхньої власної компетенції;
8) місцеві власті звітують про використання субсидій;
9) з метою фінансування витрат на капіталовкладення місцеві власті повинні мати доступ до національного ринку капіталу.
Фінансові ресурси територіальної громади (місцеві фінанси) за своєю структурою включають:
а) кошти бюджету місцевого самоврядування;
б) позабюджетні кошти місцевого самоврядування;
в) кошти комунальних підприємств та інші кошти місцевого самоврядування.
Центральне місце в структурі місцевих фінансів займають бюджети місцевого самоврядування. Згідно з Бюджетним кодексом України (ст.63) вони містять надходження і витрати на виконання повноважень місцевого самоврядування, які складають єдиний баланс бюджету місцевого самоврядування (схема 4).
Схема 4. Бюджет місцевого самоврядування
Бюджети місцевого самоврядування розробляють, затверджують і виконують відповідні органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення). При цьому втручання інших органів і організацій у процес складання, затвердження та виконання місцевого бюджету не допускається, крім винятків, встановлених законами України.
Доходи бюджетів місцевого самоврядування мають бути достатніми для ефективного здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування. Аналіз відповідних положень Бюджетного кодексу України дозволяє зробити висновок, що в ньому передбачаються різні шляхи формування доходної частини місцевих бюджетів:
по-перше, за рахунок власних джерел (місцеві податки і збори), що відповідає вимогам Європейської Хартії місцевого самоврядування і гарантує фінансову автономність місцевого самоврядування. Зокрема, стаття 9 Хартії встановлює, що принаймні частина коштів місцевого самоврядування повинна надходити за рахунок місцевих зборів і податків;
по-друге, до доходів місцевих бюджетів зараховуються закріплені доходи, тобто закріплені на законодавчому рівні;
по-третє, в дохідну частину місцевих бюджетів можуть входити кошти з Державного бюджету України, що передаються з метою надання фінансової підтримки місцевого самоврядування з боку держави, яка гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб.
Фінансова допомога місцевому самоврядуванню з боку держави може здійснюватися у формі дотацій або субвенцій.
Дотації - це кошти, які передаються до місцевого бюджету з державного бюджету у випадках, коли коштів, що надходять з власних джерел та закріплених доходів, недостатньо для формування мінімального розміру місцевого бюджету. Використання дотацій не має цільового призначення, вони виділяються державою на безвідплатній та безповоротній основі.
Субвенції - це кошти, які виділяються з державного бюджету на певний строк для фінансування конкретних програм з метою соціально-економічного вирівнювання відповідних територій. Або, як записано у статті 2 Бюджетного кодексу України, - це міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції.
- по-четверте, до дохідної частини місцевого бюджету включаються кошти, необхідні для фінансування витрат, пов’язаних зі здійсненням органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади та виконанням рішень органів виконавчої влади.
Аналіз статей 88-91 Бюджетного кодексу України дозволяє здійснити таку класифікацію видатків бюджетів місцевого самоврядування:
- по-перше, видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані на виконання місцевому самоврядуванню з метою найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності. Ці видатки враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, держава регулює їх здійснення та бере на себе зобов’язання забезпечувати відповідними ресурсами;
- по-друге, видатки, які спрямовані на реалізацію повноважень місцевого самоврядування, що мають місцевий характер. Ці видатки не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.
Видатки бюджетів місцевого самоврядування включають бюджетні призначення, встановлені рішенням про місцевий бюджет, на конкретні цілі, що пов’язані з реалізацією програм, зазначених у статтях 88-91 Бюджетного кодексу України.