Тема 12: поняття та шляхи проти дії корупції на публічній службі

1. Корупція як універсальна проблема суспільства

2. Види корупц ії та шляхи її подолання

1. Корупція як універсальна проблема суспільства.

Згідно із ч.2 ст.3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності органів держави і місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. Службовці органів державної влади і місцевого самоврядування перебувають у постійних взаємовідносинах з громадянами та забезпечують втілення в життя завдань і рішень органів публічної влади. Як показує досвід демократичних держав, будь-які позитивні реформи у державі слід починати саме із реформування апарату державної влади і підвищення професійналізму та відповідальності апарату службовців органів влади.

У цьому випадку мова йде не лише про державних службовців, але й службовців органів місцевого самоврядування, у першу чергу — посадових осіб місцевого самоврядування, які здійснюють організаційні та розпорядчі функції в органах місцевого самоврядування.

У законодавстві переважної більшості європейських держав після першої світової війни починає використовуватись термін ”публічні службовці”, яким охоплено як службовців органів державної влади, так і муніципальних органів (органів місцевого самоврядувананя). Поняття “публічні службовці” найповніше відображає участь відповідних осіб у безпосередній реалізації публічних (загальнодержавних) завдань.

Сьогодні особливої гостроти набуло питання подолання корупції в секторі публічної служби. Сфера діяльності публічної служби є важливою для будь-якої держави, оскільки остання може функціонувати лише завдяки наявності публічної служби. Відсутність продуманої кадрової політики та створення дієвого механізму протидії корупції у цій сфері неминуче призводить до кризового стану у державному управлінні і підриває довіру громадян до органів публічної влади.

Як неодноразово наголошували міжнародні експерти, саме корупція у діяльності публічних службовців завдає значної шкоди демократичним засадам держави, підриває засади верховенства права, а також негативно позначається на економічному розвитку держави.

Навіть криза не може завдати такої серйозної шкоди економіці держави, якої завдає корупція у сфері публічної служби. Держави з високим рівнем корупції втрачають довіру з боку іноземних інвестиційних компаній. На жаль, така ситуація склалася і в України.

Корупція стала універсальною проблемою, яка впливає на всі сфери суспільного життя, а найбільше вражає сферу взаємовідносин громадян з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, з якими найчастіше стикаються громадяни при реалізації своїх конституційних прав. Найбільшу загрозу становить сприйняття громадянами “корупції” як “спрощеної форми” отримання громадянами адміністративних послуг. Таке явище за останні роки в Україні набуло значного поширення і населення держави стало заручником корупції.

Така ситуація особливо небезпечна для країни, в якій існує загальна потреба консолідації демократичних засад, її базових правил та інституцій. Високий рівень корупції, у певній мірі, є відображенням неефективності влади, недосконалості найбільш важливих державних та суспільних інститутів. Боротьба з корупцією в Україні повинна, перш за все, бути спрямована на зміцнення демократичних засад, верховенства права та проведення інституційних реформ.

Це вимагає довготермінового виваженого та обґрунтованого підходу, міцної політичної відданості та здійснення дієвих послідовних заходів, спрямованих на запобігання та протидію корупції.

Боротися з корупцією слід правовим методом — шляхом законодавчого регулювання.

Першочергового значення набуває необхідність законодавчого закріплення цілісного механізму протидії корупції в Українській державі та створення системи органів, які будуть безпосередньо реалізовувати заходи боротьби з корупцією.

Що таке “корупція”? Як поняття “корупція” визначено у міжнародно-правових актах та національному законодавстві?

Корупцію можна визначити як суспільно небезпечне явище для всього суспільства, проявом чого є “неправомірне використання публічної влади для отримання особистої вигоди”.

Корупція зустрічається майже у кожній політичній та економічній системі, поступово вона набуває характеру негативної універсальної ознаки будь-якої держави. Згідно з Юридичною енциклопедією слово “корупція” походить від латинського “соrruptio”, що означає “зіпсуття”,“розбещення”. Його можна розуміти як розбещення окремих посадових осіб державного апарату, як соціальну корозію, що роз’їдає державну владу і суспільство в цілому.

Корупція у певних умовах може спричинити виникнення проблем, що можуть стати реальною загрозою для існування держави, підриву її демократичних засад та економічної незалежності. У Концепції боротьби з корупцією 1998–2005 роки зазначалось, що: “Корупційні діяння створюють реальну загрозу національній безпеці та демократичному розвитку держави і негативно впливає на всі сторони суспільного життя”.

Вперше в Україні визначення поняття “корупція” дав Закон України “Про боротьбу з корупцією” 1995 року. Відповідно до ст.1: “Під корупцією в цьому Законі розуміється діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, направлена на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг”.

Основною ознакою корупції є протиправне використання тієї мінімальної частини владних повноважень, якими наділена особа, уповноважена на виконання функцій держави, з метою незаконного одержання певної особистої вигоди.

У Концепції боротьби з корупцією на 1998–2005 рр. наголошувалось, що: “У правовому відношенні корупція — це сукупність різних за характером і ступенем суспільної небезпеки, але єдиних за своєю суттю корупційних дій, інших правопорушень (кримінальних, адміністративних, цивільно-правових, дисциплінарних), а також порушень етики поведінки посадових осіб, пов’язаних зі здійсненням цих дій”.

Аналіз міжнародно-правових документів також свідчить про існування різних підходів щодо розумінні поняття “корупція”. Проте у більшості з них це поняття пов’язують з “порушенням етичного (морального), дисциплінарного, адміністративного, кримінального характеру, що проявилися в протизаконному використанні свого службового становища суб’єктом корупційної діяльності” та “зловживанням державною владою для одержання вигоди в особистих цілях”.

Міждисциплінарною групою по корупції Ради Європи поняття “корупція” розглядається як: “будь-яке інше поводження осіб, яким доручене виконання визначених обов'язків у державному чи приватному секторі і яке веде до порушення обов'язків, покладених на них статутами державної посадової особи, приватного співробітника, незалежного агента чи іншого виду відносин і має на меті одержання будь-яких незаконних вигод для себе й інших”.

Міжнародні організації розглядають поняття “корупції” як соціальне явище, коли публічні або інші особи, уповноважені на виконання державних (управлінських, владно-розпорядчих) функцій, використовують своє службове становище, статус і авторитет займаної посади в корисливих цілях чи в корпоративних інтересах.

Враховуючи досвід законодавчого регулювання зарубіжних країн, 11 червня 2009 року Верховною Радою України був прийнятий Закон України “Про засади запобігання та протидії корупції”. Цей Закон врахував недоліки нині чинного Закону України “Про боротьбу з корупцією”, який містить лише заходи відповідальності за корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією. Термін “боротьба” асоціюється, переважно, з моментом активного наступу на корупцію, із застосуванням репресивних заходів кримінальноправового та іншого характеру, з протиборством з конкретними проявами корупції, особами, котрі їх вчинили. Зазвичай, він не ототожнюється з антикорупційними заходами профілактичного характеру.

Натомість, у Законі України “Про засади запобігання та протидії корупції” передбачено обмеження, які мають попереджувальний характер і спрямовані на запобігання корупції.

Протидія корупції включає широкий спектр заходів, спрямованих на зменшення її обсягів та обмеження впливу на соціальні процеси, усунення соціальних передумов корупції, причин і умов корупційних правопорушень.

Відповідно до ст.1цього Закону: “Корупція — використання особою наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди такій особі або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей”. Закон України “Про засади запобігання та протидії корупції” вводиться в дію з 1 січня 2010 р. Відтак, з 1 січня 2010 р. втрачає чинність Закон України “Про боротьбу з корупцією” та Постанова Верховної Ради України від 5 жовтня 1995 р. “Про порядок введення в дію Закону України “Про боротьбу з корупцією”.

Ознаки , які характеризу ють кору пцію:

• безпосереднє заподіяння шкоди авторитету чи іншим охоронюваним законом інтересам держави (публічної служби);

• наявність у службовця умислу на вчинення дій (бездіяльність), які об’єктивно завдають шкоду охоронюваним законом інтересам держави та служби;

• використання службовцем свого становища всупереч інтересам публічної служби;

• корислива мета або інша, зацікавленість публічного службовця;

• незаконне одержання службовцем благ (матеріальних і нематеріальних), послуг, переваг.

Які фактори впливають на поширення корупції?

Корупцію, які і інші негативні соціальні явища, обумовлює ціла система факторів. М.І.Мельник, досліджуючи проблему корупції, пропонує під “факторами корупції” визнавати — “явища, процеси, чинники, які здійснюють будь-який детермінуючий вплив на корупцію, обумовлюючи корупцію як явище та породжуючи її конкретні прояви”.

З розвитком держави урізноманітнюються фактори, які спричиняють різний вплив на вчинення тих чи інших корупційних діянь. Одні з них є безпосередніми причинами вчинення корупційних діянь, інші опосередковано впливають на їх вчинення, треті створюють, так би мовити, політичний, психологічний чи інший фон для існування корупції.

Суб’єктивною передумовою існування корупції у всіх державах є психологічна допустимість (схильність) певної частини людей задоволення життєвих потреб у протиправний спосіб, у тому числі шляхом неправомірного використання влади чи службових повноважень. Причому така допустимість може мати різні ступені вираження:

1) від цілеспрямованого проникнення у владні структури з метою досягнення відповідних цілей шляхом зловживання владою до

2) проявів ситуаційного використання влади в особистих чи корпоративних інтересах.

Розглядаючи “корупцію” з точки зору політичної економіки С.Верстюк зазначає, що найбільше сприяє розвиткові корупції ситуація, “коли держава виконує свої функції неефективно”. У результаті цього в осіб, наділених владними повноваженнями з’являється можливість зловживати делегованою народом владою.

Умовно фактори можна поділити на окремі групи, що допомагає проводити аналіз факторів кожної групи і розробляти відповідні заходи для їх попередження чи усунення.

Виділяють наступні групи факторіві:

• притаманні усім державам;

• притаманні переважно державам певного типу і розвитку, у тому числі державам перехідного типу;

• притаманні конкретній державі (наприклад, Україні).

У межах кожної держави можна визначити сфери поширення факторів. Відповідно, за сферами поширення та змістом фактори можна поділити на: 1) політичні; 2) економічні; 3) організаційно-управлінські; 4) правові; 5) ідеологічні; 6) морально-психологічні.

На особливу увагу заслуговують фактори правового характеру. До основних з них належать:

По-перше, порушення основних принципів, на яких має базуватися здійснення державного управління, зокрема, принцип верховенства прав людини і громадянина та принцип законності.

По-друге, недосконалість законодавчої бази, зокрема, відсутність чіткості та однозначності щодо понять “корупція” і “суб’єкт корупційного діяння”. Наприклад, у Законі України “Про боротьбу з корупцією” ( 1995р. ) до кола суб’єктів корупційних діянь віднесено посадових осіб місцевого самоврядування, однак у Законі України “Про службу в органах місцевого самоврядування” такі положення з’явилися лише недавно.

По-третє, низький рівень матеріально-фінансового забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, що створює простір для спокуси використання владних повноважень в особистих цілях службовця.

Підсумовуючи, можна стверджувати, що прогалини та колізії в законодавстві у правозастосовчій практиці починають інтерпретуватися в інтересах тих осіб, які безпосередньо застосовують відповідну норму.