95

Тема 1: понятие и виды публичного управления

1. Территориальный публичный коллектив.

2. Публичная власть и ее разновидности.

3. Публичное управление.

4. Принципы публичного управления.

5. Виды публичного управления.

1.Территориальный публичный коллектив. Слово «публичный» в русском языке чаще всего понимается как общее, общественное досто­яние. В некоторых западных языках по традиции, идущей от латыни, public, publique и т.д. обозначает и «общественный», и «государствен­ный», хотя во многих учебных дисциплинах на первый план выдвига­ется последнее значение. Курсы публичной администрации, сущест­вующие во многих западных университетах, включают прежде всего государственное и в меньшей степени муниципальное управление.

В науке обычно особо не выделяются территориальные публичные коллективы. Между тем такие коллективы имеют много особеннос­тей. Как говорилось, именно с ними связаны в полном объеме публич­ная власть и публичное управление, хотя такая власть и формы пуб­личного управления в зависимости от характера территориального публичного коллектива далеко не одинаковы.

Территориальные публичные коллективы различны по составу, масштабам и формам. Наиболее всеобъемлющий территориальный коллектив — международное сообщество, решения от его имени при­нимает Организация Объединенных Наций (ее органы). Есть регио­нальные и иные международные организации (например, Организация африканского единства), они также могут принимать по определен­ным вопросам (согласно уставу) обязывающие в отношении своих членов решения. Некоторые из таких организаций уже достаточно централизованы, например, в Европейском союзе, включающем уже 27 государств, создается свое, европейское право. Европейский союз имеет не только черты конфедерации, но и многие элементы федера­тивного государства (Европейский парламент, единая валюта и др.), у такого объединения есть своя международная надгосударственная власть. Гораздо меньшей централизацией обладает Союзное государ­ство Белоруссии и России, провозглашенное в соответствии с догово­ром между ними в 1999 г., но и оно имеет общие органы, которые могут принимать обязывающие решения (в основном при согласии каждого участника договора).

Публичным территориальным коллективом является государст­венно организованное общество той или иной страны. В настоящее время на Земле существует 200 государств. Иногда возникают предгосударственные образования (такими были, например, освобожден­ные районы в некоторых странах Африки во время вооруженной борьбы против колониализма). Они создают свои органы управле­ния, опирающиеся в основном на повстанческие вооруженные силы. Публичным коллективом особого рода является народ субъекта фе­дерации в федеративном государстве. Во всех странах субъекты феде­раций имеют свои законодательные органы, органы управления (кроме Танганьики — одного из субъектов федерации Танзании). Публичными территориальными коллективами являются террито­риальные (национально-территориальные) автономные образования (например, Автономная Республика Крым на Украине, имеющая свою конституцию), региональные муниципальные образования (на­пример, регионы и департаменты во Франции), общинные муници­пальные образования (города и села). Все территориальные коллек­тивы обладают собственной (надгосударственной, государственной или негосударственной) публичной властью. Она осуществляется от имени данного коллектива в пределах, установленных международ­ными соглашениями, конституциями и законами. Все территориаль­ные публичные коллективы имеют свои органы управления, изби­раемые населением территориальных публичных коллективов или формируемые иначе (в ООН есть Совет безопасности, в Европей­ском союзе — Европарламент, в государствах — парламент, глава государства и др., в муниципальных образованиях — совет, мэр и т.д.). Если избранных органов нет или не существует института общего собрания членов, которое принимает решения (например, Генеральная ассамблея ООН, сельский сход в небольшом муници­пальном образовании), то данная единица не является территори­альным коллективом, а представляет собой административно-терри­ториальную единицу, управляемую «сверху» назначенным предста­вителем государства (или субъекта федерации).

2. Публичная власть и ее разновидности. Публичная власть — осо­бое явление, состояние и отношение. Как явление она коренным обра­зом отличается от различных форм влияния, воздействия, например, от «власти» выдающегося ума или ораторского таланта. Ценностные качества явления, природные данные (острый ум, талант, чарующая красота) не определяют властным, принудительным путем желаемое поведение объекта, а являются лишь частью побудительных мотивов поведения. Такие мотивы имеют стихийный, часто не осмысленный характер, они не включают момент осознания их как власти и тем более общественной власти, не воспринимаются объектом как волевое принуждение. Напротив, в публичном территориальном коллективе власть — это отношения господства (долженствования) — подчинения (послушания), которые осознаются и субъектом, и объектом. Это «присвоение чужой воли» (К. Маркс). В науку с теми или иными уточнениями вошел тезис немецкого политолога М. Вебера: власть — это возможность проводить собственную волю даже вопреки сопро­тивлению. Покоряющая красота, команды дрессировщика в отношении циркового зверя или восторг слушающих оратора не обладают качествами осознанного волевого принуждения.

Вместе с тем элементы волевого принуждения могут иметь место и в других коллективах, не имеющих публичного характера. Свою волю проводит отец в семье, применяя в определенных случаях принужде­ние, использует свою власть, принимая решения о выплатах (в преде­лах полномочий), совет директоров акционерного общества, Священ­ный синод православной церкви, лишая сана священников, баллоти­ровавшихся в Государственную Думу (палату парламента России) вопреки его запрету. Однако такая воля (и власть) складывается на базе не социальных, общественных интересов (как в публичном кол­лективе), а на основе иных связей (родственных, хозяйственных, ду­ховных и т.д.).

Публичная власть призвана действовать прежде всего в интересах коллектива, эманацией (воплощением, произведением) которого она является. На деле это не всегда бывает так: ее часто присваивают и используют в своих интересах силы, которые доминируют в данном коллективе экономически, политически, идеологически. В определен­ных ситуациях она может превратиться в личную власть руководите­ля, а носители публичных полномочий коллектива могут занимать по­зиции, прямо противоположные интересам коллектива. Но и в том случае, когда публичная власть действует в целом в интересах коллек­тива, у органов публичной власти, ее кадрового состава, служащих, руководителей общественных объединений есть также собственные интересы. В конечном счете это противоречие разрешается путем при­ведения публичной власти в соответствии с волей коллектива (при этом используются самые различные способы вплоть до революций).

Как состояние публичная власть тоже отличается от частной кор­поративной власти, применяемой в непубличных коллективах. Общие социальные интересы и цели порождают «общие дела» социального характера, совместные общественные (а не частного рода) мероприя­тия. Для их реализации, для выражения интересов коллектива вовне необходимо какое-то руководство. Оно появляется естественно, в силу возникающего разделения труда: все не могут заниматься всем. Труд по управлению коллективом отделяется от другого труда. Орга­ны и должностные лица, создаваемые публичным коллективом, при­званы выражать, осуществлять и защищать его общие, не частные, а общественные интересы, на базе которых и складывается публичный коллектив. Для защиты этих интересов состояние публичной власти всегда предполагает возможность принуждения, имеющего в своей ос­нове общественный характер: в конечном счете оно проистекает из власти коллектива. Однако наряду с общими (общественными) инте­ресами члены публичного коллектива имеют собственные личные и групповые (группы внутри коллектива) интересы. В результате наря­ду с определенным единством коллектива в нем появляются различия и, следовательно, противоречия. Последние могут иметь иногда и форму противоположностей (в государственно организованном обще­стве страны). Эти противоречия нужно регулировать, согласовывать, нивелировать те различия, которые не являются имманентно прису­щими данному коллективу, смягчать и устранять (если это возможно) противоположности, иначе коллектив распадется. Если не ввести борьбу противоположностей в обществе какой-либо страны в опреде­ленные рамки, это может привести к анархии и взаимному истребле­нию. Данное обстоятельство, наряду с отмеченными «общими дела­ми», также ведет к необходимости создания в публичном коллективе особых органов публичной власти. Эти органы, обособляясь от кол­лектива, обладают правом осуществлять от его имени публичное при­нуждение по отношению к членам коллектива и его группировкам (если они есть). Его может осуществлять как сам коллектив, так и, что бывает чаще, созданные им органы. Публичное принуждение, таким образом, призвано в любом случае служить интересам коллектива, его сохранению, укреплению. Однако у членов коллектива (в том числе у руководства) есть личные и групповые интересы, которые не всегда полностью совпадают (а чаще в чем-то не совпадают) с интересами коллектива. Поэтому хотя публичное принуждение по идее служит для защиты общих интересов коллектива (в том числе когда применя­ется для ликвидации противоречий и подавления их экстремистских носителей, чтобы сохранить коллектив), эти органы нередко применя­ют принуждение и в целях собственных, даже своекорыстных интере­сов (например, для того, чтобы укрепиться у власти). Конечно, нужно иметь в виду, что государственное принуждение (вплоть до смертной казни) — совсем не то, что принуждение в общественной организации (крайняя мера — исключение из данной организации).

Как отношение публичная власть характеризуется не родственны­ми связями (семья, племя), не подчинением главе преступной органи­зации ее членов, не зависимостями производственного характера (предприятие, бригада, артель старателей), а общественными, соци­альными отношениями, возникающими на базе общественных инте­ресов, связанными с осуществлением публичной власти. Волевые от­ношения имеют не частичный характер (дивиденды в акционерном обществе, общие религиозные обряды в религиозной организации), а общий, относящийся к публичному коллективу в целом, его интере­сам, его роли в обществе. Эти общественные интересы реализуются в сотрудничестве и борьбе (состязательности) различных социальных сил в публичном территориальном коллективе. В то же время сущест­вование наряду с общими частных и групповых интересов порождает различия, а следовательно, противоречия, которые не должны разви­ваться до стадии противоположностей. Все это осложняет отношения в публичном коллективе. Отношения в нем — это союз и состязатель­ность (борьба) одновременно.

Обладая некоторыми наиболее общими признаками, публичная власть в разных публичных коллективах неодинакова. Можно, види­мо, выделить четыре основные ее разновидности, внутри которых могут быть свои градации. Во-первых, это международная публичная власть международного сообщества, межгосударственная власть. Она имеет особый характер, поскольку в международных отношениях уча­ствуют суверенные государства. Тем не менее Совет Безопасности ООН при определенных условиях (например, в случае агрессии, в борьбе против международного терроризма) может применять в отно­шении суверенных государств обязательные решения. Такая практика известна (например, в 2002—2003 гг. в отношении Ирака). Своя раз­новидность международной публичной власти существует в регио­нальных международных объединениях (например, в Европейском союзе). Ее пределы определяются договорами. Во-вторых, это публич­ная власть государства, государственная власть (в федерациях — го­сударственная власть федерации и каждого из ее субъектов)¹. Госу­дарство, его власть и органы выступают как представители всего госу­дарственного организованного общества (в субъектах федерации — общества субъекта федерации). В-третьих, это политическая негосу­дарственная власть территориальной автономии (во многих странах автономные образования принимают местные законы в пределах своих полномочий). В-четвертых, это политическая негосударствен­ная власть муниципального образования. Это власть обычно сравни­тельно небольшого территориального коллектива, которой подведом­ственны вопросы местного значения. Она имеет ограниченный харак­тер, ее полномочия определяются государством. В-пятых, элементы публичной власти имеют некоторые общественные объединения. Такая власть действует в пределах объединения и регулирует отношения в нем на основании его устава, а основные отношения объединения вовне регулируются законом (государством).

В конкретных публичных коллективах, относящихся к одной и той же разновидности, публичная власть неодинакова. Полномочия Сове­та Безопасности ООН отличаются от полномочий органов Организа­ции африканских государств, государственная власть в Великобрита­нии не та, что в Анголе, в субъекте Российской Федерации — Иванов­ской области иная, чем в штате Айдахо в США, в муниципальном образовании — французской общине (коммуне) местное самоуправле­ние отличается от самоуправления в английской общине (приходе), корпоративная власть в партии авторитарного типа иная, чем в демо­кратической партии, и т.д.

3. Публичное управление. Власть как явление присуща любому кол­лективу, но по своей природе она статична. Для того чтобы стать активным отношением, направленным на определенный объект, она должна быть применена. Применение публичной власти достигается чаще всего путем публичного управления, т.е. в результате процесса реализации власти. Управление внутри коллектива возникает тогда, когда функция управления реализуется самим коллективом (напри­мер, сельским сходом в общинном муниципальном образовании, либо путем референдума, что, по существу, есть подлинное самоуправле­ние), или, что бывает гораздо чаще, когда функция управления отде­ляется от коллектива и коллектив передает ее (в основном или час­тично) органам и лицам, выделенным коллективом для осуществле­ния властных (управленческих) функций. Впрочем, последние могут и сами присваивать такие функции и часто присваивают. Таким обра­зом создается особый слой людей, с одной стороны, состоящих в дан­ном коллективе, а с другой — отделенных от него, возвышающихся над ним. Они обладают определенными полномочиями по отношению к коллективу, которые применяются для осуществления «общих дел» и для пресечения деструктивных действий, разрушающих коллектив, а также в какой-то степени одновременно ради собственных интересов данной группы. Для достижения общих целей и пресечения деструк­тивных для коллектива действий соответствующие органы и долж­ностные лица вправе применять публичное принуждение (разное по своей природе, например, в государстве или муниципальном образо­вании). Независимо от того, применяется принуждение или нет, оно всегда стоит «за кадром». Угроза публичного принуждения — один из элементов, который обеспечивает целостность коллектива и реаль­ность управления. В публичном управлении есть множество других видов воздействия (снабжение определенной информацией для на­правления поведения объекта, поддержка, ограничение и лишение объекта определенных возможностей с тем, чтобы заставить его дейст­вовать по воле субъекта, и т.д.), но всегда публичное управление — это социальная деятельность определенных органов и должностных лиц.

При реализации функций публичного управления возникает пуб­лично-управленческое отношение. Для этого необходимы: субъект уп­равления, наделенный полномочиями и обязанностями по управле­нию, объект управления, обязанный реагировать на действия субъекта (если он не реагирует, это недолжный объект или управление не со­стоялось), общественно значимый факт, вызывающий необходимость публичного управления, направленные действия субъекта и действия объекта в ответ на управление. Субъект управления представляет собой активное начало управленческого процесса. Таким субъектом может быть само государство, действующие от его имени органы и должностные лица (парламент, президент, правительство и др.), орга­ны и должностные лица субъекта федерации (законодательное собра­ние, губернатор и др.), автономии (например, Верховная рада Крыма на Украине), органы и должностные лица местного самоуправления (совет, мэр), органы общественного объединения, если оно является публичным коллективом или имеет элементы публичного коллектива (например, Центральный комитет политической партии, устанавли­вающий порядок уплаты членских взносов).

Объект публичного управленческого отношения — это то, на что направлены действия субъекта. В конечном счете такие действия осу­ществляются в целях приобретения или предоставления каких-то ма­териальных или духовных благ, их ограничения, лишения. Эти блага касаются людей (граждан, иностранцев, лиц без гражданства, лиц с множественным гражданством), их коллективов (профсоюзов, объ­единений работодателей и т.д.), их интересов. Принимая решения в отношении отдельных лиц, президент республики может наградить человека орденом за выдающиеся заслуги перед страной, помиловать осужденного. Ректор вуза вправе назначить повышенную стипендию студенту-сироте, объявить выговор студенту за пропуски занятий без уважительных причин, суд может определить тюремное заключение преступнику, партия — исключить члена из своего состава и т.д. Все эти акты могут иметь общественное значение (по крайней мере воспи­тательное).

Гораздо более важно общественное значение воздействия управ­ленческих решений на коллективы. Совет Безопасности ООН, прини­мая решения о пресечении агрессии (например, Ирака против Кувей­та), о направлении миротворческих сил в Боснию и Герцеговину, о запрете поставок кем-либо оружия враждующим сторонам, воздейст­вует на мировое сообщество, всю систему международных отношений. Парламент, принимая новые законы о партиях, о запрещении экстре­мистских объединений, о государственных пенсиях, изменяет ситуа­цию в стране.

Свои объекты управления имеют указы главы государства (прези­дента или монарха), распространяющиеся на всех лиц или определен­ные группы людей, постановления правительства, решение конститу­ционного суда (например, несколько решений Конституционного Суда РФ по вопросу о государственных выплатах лицам, пострадав­шим в результате чернобыльской аварии).

Властные (управленческие) полномочия и обязанности субъекта по управлению определяются документами, являющимися основными для данного публичного коллектива. Для государства (а следователь­но, и общества) таким документом является конституция. Она уста­навливает полномочия органов государства, их обязанности и те уп­равленческие пределы, в которых они могут действовать, регулируя жизнь общества (например, запрещается даже во время чрезвычайно­го положения ограничивать некоторые основные права человека, в частности, свободу вероисповедания). К таким документам относятся законы, указы главы государства, постановления правительства и т.д. Некоторые аналогичные акты принимаются в субъектах федерации, автономных образованиях политического характера. Для многих дру­гих территориальных публичных коллективов или коллективов, имеющих элементы публичного управления, основным внутренним документом является устав (устав муниципального образования, устав политической партии и др.), хотя основы правового положения этих коллективов регулируются актами государства — конституцией и законами.

Документы, регулирующие процесс публичного управления, со­держат положения не только о полномочиях органов и должностных лиц, но и о их обязанностях. Созданные коллективом органы и выде­ленные им должностные лица именно для того и образованы, чтобы выполнять публичные обязанности во имя коллектива.

Факт управленческого значения (определенного рода событие, со­стояние, действие), с чем связано возникновение управленческого от­ношения, приведение в действие власти публичного коллектива, дол­жен иметь отношение к интересам данного коллектива. Если этот факт ему безразличен, нейтрален, управленческое действие по поводу факта предпринято не будет. Например, для правительства не имеет значения, явился министр на заседание в синем, черном или коричне­вом костюме, но если он опоздал на заседание коллегии правительст­ва, может быть предпринято управленческое действие: премьер-ми­нистр может сделать ему замечание. Для президиума заседания обще­ственной организации не имеет значения, сидит Иванов в зале в пра­вом или левом ряду, но если он разговаривает или иначе мешает веде­нию собрания, ему будет сделано замечание.

Особое значение для управления имеют факты не персонального, а коллективного характера. Массовые беспорядки могут повлечь введе­ние чрезвычайного положения с особым режимом управления (на­пример, запрещаются собрания на открытом воздухе, вводится лич­ный досмотр граждан и т.д.), в случае крупного пожара в тайге приво­дят в движение многие управленческие механизмы: отселение жителей из опасных мест, привлечение их к тушению пожара, объяв­ление чрезвычайной ситуации, деятельность особых отрядов по туше­нию пожара и т.д. Стихийное наводнение, охватившее крупную терри­торию (например в 2002 г. на юге России), — важнейший факт, иногда влекущий за собой срочный пересмотр государственного бюджета с тем, чтобы выделить необходимые средства оказавшимся в беде людям, и т.д. Действие в управленческом процессе имеет неодинако­вый характер: субъект воздействует, объект реагирует. Действия субъ­екта могут быть самыми разными: приказ, пожелание, вооруженные и мирные акции и т.д. Реакция объекта варьируется от прямого непод­чинения (мятеж) до готовности немедленно и точно (иногда даже с излишней услужливостью) выполнить все пожелания субъекта.

Деятельность по управлению, применение различных его способов образуют управленческий процесс. Он начинается с поступления извне информации в рецепторы (к органам публичного коллектива, долж­ностным лицам). Они воспринимают информацию, отбирают, отсле­живают и частично оценивают ее. На этой основе регулирующие орга­ны делают окончательную оценку информации, принимают решение и выдают управленческие команды, которые поддерживают стабиль­ность публичного коллектива или, напротив, изменяют его.

Управленческий процесс имеет определенную цель, намеченную волевым путем субъектом (органом, должностным лицом и т.д.). Цель реализуется, если достигнут заранее намеченный результат. Если ре­зультата нет или получен иной результат (в частности, противопо­ложный), управленческий процесс не состоялся, состоялся с обрат­ным знаком (с минусом при противоположном результате) или состо­ялся частично.

На любом этапе в управленческом процессе могут возникнуть сбои. Они появляются в результате поступления неверной информа­ции, неправильного ее восприятия, неквалифицированной оценки, ошибочной цели управления, неверного управленческого решения, неправильно избранных или поданных команд. Поэтому на любом этапе управленческого процесса важен контроль за его развитием. В государстве, в местном самоуправлении, добровольных объединениях существуют различные формы контроля и специализированные кон­трольные органы (судебный контроль, ревизионные комиссии и др.).

4. Принципы публичного управления. Исследователи называют различные принципы управления как такового и разное их число (наибольшее — 14 — названо французским автором А. Файолем). По­давляющее большинство из них применимы, иногда с некоторыми особенностями, к публичному управлению, другие нуждаются в пере­осмыслении. В результате складываются следующие принципы пуб­личного управления.

1. Публичная власть управляющего. Для публичного управления необходима власть, право распоряжаться (полномочия) и сила, обес­печивающая исполнение распоряжений. Разумеется, полномочия и сила на уровне, с одной стороны, государственного, а с другой — муни­ципального управления неодинаковы. Они совсем иные внутри добровольного общественного объединения (например, партии или профсоюза).

2. Единство руководства и разделение управленческого труда. Без единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает специализацию, т.е. качество управления.

3. Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей. При множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а без конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполня­ются.

4. Подчинение интересам публичного управления иных интересов лиц, находящихся на публичной службе. Разумеется, у органа, долж­ностного лица государства, муниципального образования, обществен­ного объединения и интересы разные, но во время исполнения слу­жебных обязанностей приоритет имеют интересы управления.

5. Необходимая степень централизации и иерархии в управлении. Они создают стабильность и обеспечивают деятельность управленчес­кого механизма как единого целого.

6. Постоянство управленческого персонала. Текучка руководите­лей и исполнителей вредна для дела.

7. Справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотруд­ников управляющего органа. Поощрения и наказания должны быть со­размерны поступку и расцениваться коллективом как обоснованные, справедливые (легитимные).

8. Обратная связь в управлении. Управляющий должен учитывать результаты своих действий и корректировать их, если обратная связь указывает на необходимость этого.

9. Вознаграждение управленческого труда. Этот труд должен опла­чиваться в соответствии с его общественной полезностью, количест­вом и качеством.

5. Виды публичного управления. В соответствии с различными ви­дами публичных коллективов существуют разные виды публичного управления. Во-первых, это международное публичное управление. Оно осуществляется органами, которые созданы мировым сообщест­вом (органы ООН, прежде всего Совет Безопасности и Генеральная Ассамблея) или региональными международными объединениями, если им договорами государств предоставлены функции управления. Таким образом, международное публичное управление может иметь глобальный или региональный характер. В любом случае оно являет­ся производным от государств, которые создают соответствующие международные органы.

Во-вторых, это публичное государственное управление. Оно осу­ществляется в пределах государственно организованного общества той или иной страны (в настоящее время в мире 200 государств). Пуб­личное управление может на деле осуществляться и в непризнанных мировым сообществом государственных образованиях (например, Сахарская, Арабская Республика, Абхазия, Карабах, Приднестровская Республика и т.д.), в предгосударственных образованиях. У них быва­ют свои президенты, парламенты, другие органы и должностные лица, они реально контролируют ситуацию, управляют на территориях не­признанных государств. Аналогичная ситуация складывалась на тер­риториях, освобождаемых от колонизаторов (других властей в Китае) во время освободительных войн (Ангола, Гвинея-Бисау, Мозамбик и др.). Эта разновидность публичного управления может быть названа парагосударственным правлением (подобным государственному).

В-третьих, особая разновидность публичного управления сущест­вует в субъектах федерации. Иногда они называются государствами (в России — республиками), имеют собственных президентов. В россий­ском законодательстве власть субъектов Федерации (по вопросам со­вместного ведения с Федерацией и по резервированным на усмотре­ние субъектов остаточным полномочиям) называют государственной властью, как и власть Федерации. Вряд ли это верно: двух государст­венных властей в одном государстве быть не может (в большинстве федераций мира признано, что государство — это только сама федера­ция, ибо вряд ли Калужскую область, Приморский край или Ненец­кий автономный округ можно считать государствами). Публичное уп­равление субъекта федерации по вопросам, отнесенным конституцией (иными законами) к его ведению, — это публичное негосударственное, квазигосударственное управление.

В-четвертых, публичное управление существует в автономных об­разованиях (например, Шотландия в Великобритании, Аландские острова в Финляндии, Автономная Республика Крым на Украине). В данном случае, в отличие от федерации, совместных полномочий нет (лишь в Испании наблюдается нечто похожее), автономиям резер­вирована для управления довольно узкая сфера (вопросы сельского хозяйства, охоты, рыболовства, рынков, кладбищ и др.). Это автоном­ное публичное негосударственное управление.

В-пятых, публичное управление существует в муниципальных об­разованиях, представляющих собой территориальный коллектив. Го­сударство или субъект федерации устанавливает в своей конституции и законах сферу муниципального управления как местного управле­ния. Это публичное негосударственное муниципальное управление.

Что же касается публичного управления в административно-тер­риториальных единицах, то они не представляют собой территориаль­ного коллектива. Их жители (граждане) не создают выборных орга­нов. В административно-территориальной единице управляют чинов­ники общей компетенции, назначенные «сверху» федерацией или субъектом федерации. Поэтому публичное управление в администра­тивно-территориальной единице — это продолжение государственно­го или квазигосударственного управления.

Выше речь шла о пяти видах территориальных коллективов. В них публичное управление реализуется в полном объеме в пределах имею­щихся полномочий. Вместе с тем в любой стране (кроме единичных стран мусульманского фундаментализма) существуют добровольные объединения. Некоторым из них (например, партиям) присущи эле­менты публичного коллектива. В таких объединениях существует осо­бая разновидность управления — публичное корпоративное управле­ние. Есть добровольные объединения, основанные на единстве не общественных, а личных или частных интересов (например, религиозные организации, акционерные общества). В целях полноты картины в книге рассматривается и управление в таких объединениях.