38. Автономна республіка Крим у складі України. Проблема територіальної Автономії і національно.-територіальних утворень у місцях компактного проживання національних груп

Україна, будучи унітарною державою, має складний територіальний устрій, оскільки до її складу входить територіальна автономія - Автономна Республіка Крим. Під автономією (від грец. "автономія" - "незалежність") в юридичній науці прийнято розуміти відносно самостійне у здійсненні державної влади або місцевого самоврядування територіальне утворення у складі держави.

Наявність автономії у складі унітарної держави є досить поширеним явищем у світовій практиці державного будівництва. Автономії існують у складі таких унітарних держав, як Велика Британія, Данія, Іспанія, Італія, Китай, Португалія, Фінляндія та Ін. Наприклад, у Данії статус автономії мають такі її адміністративно-територіальні одиниці, як Гренландія і Фарерські острови; у Іспанії - Андалузія, Галіція, Каталонія, Країна Басків та ін.; у Китаї - Тибет, Синьцзянь, Внутрішня Монголія та ін.; у Португалії - Азорські острови та Мадейра. Автономії існують І у федеративних державах, наприклад, у Російській Федерації.

Як правило, статус автономій надається окремим частинам держави, які суттєво відрізняються від інших адміністративно-територіальних одиниць історичними, географічними, економічними, національними, мовними, соціальними, культурними умовами, побутом, звичаями, традиціями тощо. За таких умов держава з метою вирішення проблем децентралізації державного управління чи національного питання або для уникнення проблем сепаратизму, за ініціативи населення щодо утворення автономії, проголошує або сприяє проголошенню автономії певної адміністративно-територіальної одиниці або території.

Залежно від походження автономії поділяються на національні, територіальні та змішані. Визначальним чинником сутності та змісту автономії є домінуючий чинник, що призвів до її утворення. У Автономній Республіці Крим традиційно проживали представники багатьох національностей - українці, росіяни, татари, греки, караїми, гагаузи та інші, тому утворенню автономії на території Кримського півострову сприяли переважно територіальні чинники-Історичні, географічні, економічні, побутові тощо.

Автономна Республіка Крим є територіальною автономією у складі України, невід'ємною частиною України, складовою системи адміністративно-територіального устрою нашої держави.

Надання АРК відповідного статусу також має свою Історію. Вперше статус автономії Крим отримав у першій половині XX ст., коли 18 жовтня 1921 р. було утворено Кримську Автономну Радянську Соціалістичну Республіку у складі РРФСР, яка проіснувала до 1945 року і була перетворена на Кримську область у складі РРФСР. Цьому передувала примусова депортація з півострова кримських татар та жителів інших національностей у віддалені регіони СРСР.

У 1954 році Кримську область було передано до складу УРСР. На підставі ст. 14 чинної на той час Конституції СРСР від 26 квітня 1954 р. Верховна Рада СРСР прийняла Закон СРСР, яким затвердила Указ Президії Верховної Ради СРСР від 19 лютого 1954 р. про передачу Кримської області зі складу РРФСР до складу Української РСР. Це відбулося на підставі рішень Президії Верховної Ради РРФСР від 5 лютого 1954р. та Президії Верховної Ради УРСР. Крім того. Законом СРСР від 26 квітня 1954 р. були внесені зміни до статей 22,23 Конституції СРСР. за якими Кримська область була виведена зі складу РРФСР І віднесена до складу Української РСР. Відповідні зміни були внесені й до інституцій РРФСР І УРСР. Таким чином, у 1954 році на законних підставах був встановлений статус Кримської області як української території та адміністративно-територіальної одиниці. У цьому статусі Кримська область проіснувала до початку 90-х років XX ст.

З розпадом колишнього СРСР виникло питання визначення адміністративно-правового статусу Криму. 20 січня 1991 p ., за ініціативи жителів Криму, відбувся загальнокримський референдум щодо поновлення автономії Криму. Більшість жителів Криму підтримала питання референдуму. За результатами загальнокримського референдуму Верховна Рада Української РСР прийняла Закон України "Про відновлення Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Республіки" від 12 лютого 1991 p.. за яким Кримській області було надано статус автономної республіки, а Кримська обласна Рада народних депутатів набула статусу Верховної Ради Кримської Автономної Республіки.

Верховною Радою України були також внесені відповідні зміни до чинної на той час Конституції України (ст. 75) та прийнято 29 квітня 1992 р. Закон України "Про статус Автономної Республіки Крим". Ці документи законодавчо визначили новий конституційно-правовий статус Криму як автономної республіки у складі України.

Таке рішення було прийнято з урахуванням історичного і культурного розвитку населення на території Криму, його багатонаціональності та багатоконфесійності.

У 1995 році Верховна Рада України прийняла Закон України "Про Автономну Республіку Крим", яким до повноважень АРК були віднесені зокрема, такі питання, як прийняття, тлумачення законів АРК та контроль за їх дотриманням; вирішення питань територіального поділу АРК, встановлення і зміна меж районів, населених пунктів, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування міст, районів, районів у містах, селищ міського типу, сіл; визначення повноважень і порядку діяльності республіканських органів та органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян; визначення структури і пріоритетних напрямів розвитку економіки республіки, забезпечення науково-технічного процесу, створення й функціонування вільних економічних зон відповідно до законодавства України тощо.

Остаточне закріплення конституційного статусу АРК відбулося після прийняття 28 червня 1996 р. Конституції України, яка визначила, що АРК входить до системи адміністративно-територіального устрою України (ст. 133) і залишається невід'ємною часткою України (ст. 134) з наданням їй особливих повноважень порівняно з іншими адміністративно-територіальними одиницями.

21 жовтня 1998 р. Верховна Рада АРК прийняла Конституцію АРК, а 23 грудня 1998 р. Верховна Рада України прийняла Закон України "Про затвердження Конституції Автономно! Республіки Крим", який надав чинності Конституції АРК як законодавчого акта.

Конституцією України 1996року(ст. 138) до відання АРК віднесене широке коло питань політичного, соціально-економічного, екологічного, культурного та іншого характеру.

У політичній сфері АРК сприяє реалізації політичних прав і свобод громадян України та вирішує інші питання політичного характеру, зокрема, стосовно організації та проведення місцевих референдумів; призначення виборів депутатів Верховної Ради АРК, затвердження складу виборчої комісії АРК; участі у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки; участі у розробленні та реалізації державних програм повернення депортованих народів.

У соціально-економічній сфері управління майном, що належить АРК; розроблення, затвердження та виконання бюджету АРК на основі єдиної податкової і бюджетної політики України; розроблення, затвердження та реалізація програм АРК і питань соціально-економічного розвитку тощо.

У культурній, екологічній та інших сферах - забезпечення функціонування і розвитку державної і національних мов та культур на території АРК; охорона і використання пам'яток історії, розроблення, затвердження та реалізація програм АРК з питань культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля відповідно до загальнодержавних програм; визнання статусу місцевостей як курортів: встановлення зон їх санітарної охорони; ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в АРК або в окремих її місцевостях.

Конституцією та законами України АРК можуть бути делеговані також інші повноваження.

Крім того, АРК має Конституцію АРК та здійснює нормативне регулювання низки питань соціального та господарського значення. Нормативно-правові акти Верховної Ради АРК та рішення Ради міністрів не можуть суперечити Конституції АРК і законам України.

До повноважень АРК також віднесено здійснення нормативного регулювання з таких питань; сільського господарства і лісів; меліорації і кар'єрів; мисливства і рибальства; санітарної та лікарняної служби; містобудування і житлового господарства; громадських робіт, ремесел та промислів, благодійництва; туризму, готельної справи та ярмарків; транспорту загального користування, автошляхів та водопроводів; музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури та історико-культурних заповідників (ст. 137 Конституції України).

Нормативно-правові акти Верховної Ради АРК та рішення Ради міністрів АРК з цих питань не можуть суперечити Конституції і законам України І приймаються на їх виконання. Дія таких нормативно-правових актів Верховної Ради АРК з мотивів їх невідповідності Конституції та законам України може бути зупинена Президентом України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Зазначені питання становлять коло конституційних повноважень АРК, у межах яких представницькі та виконавчі органи здійснюють свою діяльність самостійно. Крім того, законами України та Конституцією АРК (розділ II) передбачаються деякі інші повноваження.

Автономна Республіка Крим має відповідні органи влади і місцевого самоврядування, які здійснюють визначені Конституцією України, Конституцією АРК та Іншими законами України функції і повноваження АРК.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим є представницьким органом, повноваження, порядок формування і діяльності якого визначаються Конституцією України, Законом України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим" від 10 лютого 1998 р., Конституцією Автономної Республіки Крим (глава 6, статті 21-33). В Конституції АРК, на відміну від попередніх законодавчих актів, визнано Верховну Раду як представницький, а не законодавчий орган влади, що відповідає ст. 75 Конституції України, за якою єдиним органом законодавчої влади в Україні є виключно парламент України - Верховна Рада України.

Верховна Рада АРК складається зі 100 депутатів. які відповідно до Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 6 квітня 2004 р. зі змінами і доповненнями з 2006 р, обираються за пропорційною виборчою системою. Депутати Верховної Ради АРК обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами АРК (п. 7 ст. 2 Закону).

Верховна Рада АРК працює сесійно. Для ведення нормотворчої роботи, підготовки та подальшого розгляду рішень і постанов з питань, віднесених до повноважень Верховної Ради АРК, з числа її депутатів утворюються постійні комісії.

Конституцією АРК (п. 2 ст. 26) до повноважень Верховної Ради віднесено, зокрема, прийняття Конституції АРК, призначення чергових виборів депутатів її Верховної Ради АРК, прийняття рішення про проведення республіканського (місцевого) референдуму, затвердження бюджету АРК та ін.

Органом виконавчої влади АРК, який самостійно здійснює виконавчі функції і повноваження, віднесені Конституцією України, Конституцією АРК і законами України до відання АРК, є уряд - Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Відповідно до ст. 136 Конституції України, Голова Ради міністрів АРК призначається на посаду та звільняється з посади Верховною Радою АРК за погодженням із Президентом України.

З питань виконання державних функцій і повноважень Рада міністрів АРК, Голова Ради міністрів АРК. його заступники, керівники відповідних міністерств і республіканських комітетів АРК підзвітні і підконтрольні Кабінету Міністрів України, а керівники місцевих державних адміністрацій - Раді міністрів АРК (п. 5 ст. 35 Конституції АРК).

Конституцією АРК встановлено, що правосуддя здійснюється судами, що належать до єдиної системи судів України (ст. 39-40 Конституції АРК). Тобто суди загальної юрисдикції, що знаходяться на території АРК є невід'ємною складовою системи судів загальної юрисдикції України, порядок організації і діяльності яких визначається Законом України "Про судоустрій України" від 7 лютого 2002 р.

Місцеве самоврядування АРК має здійснюватись у повному обсязі відповідно до Конституції України (розділ XI "Місцеве самоврядування"). Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та законів України з певними особливостями, що передбачені Конституцією АРК (розділ IV "Місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим").

Статтею 139 Конституції України передбачено, що в АРК діє представництво Президента України, статус якого визначається законом України. Через цей орган Президент України здійснює контрольну функцію щодо органів влади АРК.

Закон України "Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим" було прийнято в 1993 році, але з часом він застарів. Нова редакція цього Закону була ухвалена Верховною Радою України 2 березня 2000 р.

Відповідно до положень цього Закону Представництво Президента України в АРК є державним органом, створеним Президентом України відповідно до Конституції України з метою сприяння виконанню в АРК повноважень Президента України і підпорядкованим йому у своїй діяльності. До функцій Представництва, зокрема, належать: вивчення стану виконання в АРК Конституції та законів України, указів і розпоряджень Президента України, актів Кабінету Міністрів України, вжиття заходів із забезпечення належного виконання актів законодавства України Верховною Радою АРК, Радою міністрів АРК, районними державними адміністраціями і органами місцевого самоврядування АРК та ін.

Конституція АРК також закріплює гарантії статусу і повноважень АРК (розділ V), тобто нормативно- і організаційно-правові умови і засоби організації і діяльності АРК, П органів, посадових і службових осіб.

До нормативно-правових гарантій організації та діяльності АРК відносяться Конституція України, Конституція АРК, закони України, нормативно-правові акти Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правові акти органів влади АРК - Верховної Ради АРК, Ради міністрів АРК і органів місцевого самоврядування в АРК.

До того ж Конституцією АРК запроваджені спеціальні нормативно-правові механізми захисту правових актів, що визначають правовий статус АРК і регулюють її повноваження. Пропозиції про зміни, які стосуються обмежень статусу і повноважень АРК та її органів, розглядаються Верховною Радою АРК на підставі рішення консультативного республіканського (місцевого) референдуму. Зміни до Конституції АРК приймаються Верховною Радою АРК і затверджуються Законом України.

Належність Криму до України об’єктивно сприяла пом’якшенню конфліктної напруженості на півострові. Владні структури в Києві, зайняті проблемами розбудови державності, не схилялися до силових рішень, а отже вимушені були піти на створення Кримської Автономії, щоб таким чином локалізувати наростання внутрішнього конфлікту між місцевим населенням і кримськотатарськими переселенцями. З іншого боку, це була також поступка кримським сепаратистам, які прагнули до повернення під опіку Москви. Відбулася, так би мовити, взаємна нейтралізація конфронтації протилежних сил і конфлікт не набув серйозних масштабів, тоді як Київ здобув стратегічний виграш, оскільки зайняв позицію стороннього арбітра, до якого звертаються і з яким рахуються обидві сторони. І хоча це аж ніяк не сприяло вирішенню проблем півострова, “гра на сподіваннях” зробила свою справу в гальмуванні розвитку конфлікту, завдяки часовому чинникові.

Різні соціологічні опитування й підсумки виборів до місцевих органів влади Криму свідчать про наявність певних сепаратистських тенденцій у цьому регіоні. Але це скоріше засвідчує не процеси самоусвідомлення населення автономії як окремої політичної нації, а домінацію “прорадянських” стереотипів його ментальності. Спрацьовує також і невдоволення населення загальною економічною кризою в Україні. Кримчани не бачать прийнятних перспектив щодо поліпшення власного добробуту й мають певні ілюзії щодо поліпшення стану в разі зміни статусу Криму. На тлі економічних негараздів відбувається руйнування правового простору, зростає політичний або економічний тероризм, загострюється боротьба за ресурси і політичні впливи між різними угрупованнями місцевої еліти.

Етнополітичний аспект проблеми. Можна позначити дві протилежні концепції бачення кримськотатарської проблеми, відмінність між якими криється у вихідному визначенні - чи є кримські татари окремим народом - нацією, яка має право на свою територію і власне політичне життя, з усіма наслідками цього, аж до права утворення самостійної держави, або ж кримських татар варто трактувати як національну меншину - етнос поряд з іншими етнічними групами, що мешкають в Україні, й тоді їхні права полягають лише в забезпеченні національно-культурної автономії та громадянської рівноправності.

Обидві концепції мають своїх прибічників і супротивників, пов'язані з досить серйозними аргументами та обгрунтуваннями, зумовлені інтересами й метою тих або інших політичних сил. В залежності від прийнятої моделі бачення проблеми шукають і шляхи її вирішення. В першому випадку робиться акцент на політичних правах народу, в другому - на соціально-економічних питаннях.

Очевидно, що самі кримські татари вважають себе окремою нацією, яка має право на політичне самовизначення. На користь цієї концепції наводяться достатньо серйозні історичні обгрунтування. Тривалий час існувало феодальне кримськотатарське ханство, яке, хоч і було автономним у межах Османської імперії, але сформувало достатньо тривкий досвід політичного й державного життя, пам'ять про яке впливає й на сучасних кримськотатарських політиків.

На першому Курултаї кримськотатарського народу 29 червня 1991 року був висунутий перелік основних цілей кримськотатарського руху. Поряд із завданнями ліквідації наслідків геноциду, здійснення заходів щодо повернення та облаштування кримських татар на історичній батьківщині, відродження національної культури, було також поставлено й завдання відновлення національних і політичних прав кримськотатарського народу й реалізації його права на вільне національно-державне самовизначення на своїй національній території.

В умовах 1991 р. така формула виглядала доволі утопічною й була покликана скоріше слугувати стягом нової консолідації кримських татар в умовах, коли вже відбулася їхня реабілітація й був визнаний незаконним акт депортації 1944 р., коли почався повномасштабний процес їхнього переселення в Крим. І хоча пізніше, для запобігання конфліктів з місцевими та київськими владами, це гасло було зняте як кінцева мета політичної боротьби, тим не менше в цій формулі виявився досить високий рівень самосвідомості кримськотатарського народу та його політичної еліти.

Друга позиція, що трактує кримських татар як національну меншину, практично зафіксована в правовому полі Української Держави. Її дотримуються й місцеві кримські політики, й київська влада. Фактично це офіційна позиція України. Законодавство з національних меншин в Україні грунтовно розроблене й цілком забезпечує їхні національні й культурні права. Вважається, що немає жодних особливих підстав виокремлювати кримських татар із ряду інших національностей, котрі проживають в Україні. Більш того, наголошують, що Україна приділяє цьому народові значно більше уваги, ніж іншим, і несе фактично на собі весь тягар облаштування кримськотатарських переселенців у Криму, хоча зовсім не Україна несе відповідальність за акт депортації з тієї простої причини, що Крим був переданий до її складу кількома роками пізніше.

Московські політичні кола, які орієнтувалися переважно на місцеве “російськомовне” населення Криму, також відстоюють цю позицію. Набір аргументів, які наводяться з цього приводу, зводиться до заперечення історичної обгрунтованості прав кримських татар на територію Криму і створення своєї держави. Апеляції до часів Кримського ханства вважаються неспроможними, як узагалі всі подібного кшталту історичні аргументи, інакше довелося б дуже багато чого перекроювати на сучасній карті світу, а це загрожувало б великими конфліктами. Виходити варто з тих реалій, що склалися. Вказується, що, окрім кримських татар, свого часу з Криму були депортовані також громадяни інших національностей - греки, болгари, вірмени, німці, які також мають право на цю територію. Культурна самобутність і національна своєрідність кримських татар ні в кого не викликає сумнівів, однак їх визнають лише як одну з національних меншин і не більше.

В цілому, незважаючи на ідеологічний підтекст, ця позиція позначається певним прагматизмом: необхідно дбати про облаштування та економіку, домагатися нормального рівня добробуту народу, залишаючи осторонь усілякі політичні ігри. В цій моделі заперечується позиція, нібито шлях до гідного життя лежить через оволодіння механізмамивлади.

Між цими двома крайніми позиціями можна виявити й проміжні - більш м'які й компромісні. Одна з них тяжіє до першої позиції і зв'язана з визнанням за кримськими татарами права наm національно-територіальну автономію. В цьому випадку можна зберегти цілісність Української Держави, а з іншої - частково реалізується й право кримськотатарського народу на самовизначення.

Справді, треба визнати, що створення Кримської Автономії в 20-30-х рр. навряд чи було обгрунтованим без урахування кримських татар, що сформували в роки Російської революції свій досить впливовий національний рух.

Проте досить сильним аргументом проти надання Кримській АР етнонаціональної специфіки є реально існуючий стан речей - домінування “російськомовного” населення в Криму. Власне, йдеться не про росіян чи українців, а саме про “російськомовних” - це певна позаетнічна верства населення, складена з повоєнних переселенців з усіх кінців СРСР. Цій домінантній у Криму верстві більше підходить колишня назва “радянського народу”, оскільки вона досить змішана й складається не тільки з етнічних росіян або українців. Її нелегко спокусити ідеями, опертими на російський або український націоналізм, і в ній досить легко збудити ностальгію за колишніми часами відносного добробуту й спокою, чим, до речі, успішно користується комуністична пропаганда. Втім російські націонал-патріоти також нарощують зусилля для перетворення Криму в суто російську національну автономію з постійною загрозою відокремлення від України, та поки що їхні дії не мають серйозних успіхів.

Можна припускати, що Кримська республіка в перспективі здатна набути характеру національно-територіальної автономії за умов рішучої зміни демографічного балансу на користь кримських татар. Це може статися або в результаті швидкого природного зростання цього етносу або в результаті нової масштабної хвилі переселення, що має охопити вже й кримських татар Туреччини. В першому випадку потрібен досить тривалий час - декілька генерацій, а це ще дає змогу реалізувати ідею толерантної інкорпорації кримських татар в українське суспільство. В іншому випадку матиме місце ситуація, схожа з утворенням держави Ізраїль, що несе з собою загрозу серйозних конфліктів.

Ще одна проміжна позиція виходить із визначення кримських татар як корінного народу. Це поняття присутнє в Конституції України. Корінний народ розглядається як вигляд національної меншини, що вимагає особливих правових механізмів реалізації своїх прав. Його особливий статус, взаємовідносини з державою визначаються спеціальними законами й нормами міжнародного права. Прибічники цієї позиції прагнуть примирити ідею особливої виокремленості кримськотатарського народу з його фактичним правовим визначенням як національної меншини. Таким чином, стає можливим частково задовольнити національні амбіції кримських татар, не порушуючи чинних законів і норм.

У документах всенародного зібрання представників кримськотатарського народу (Курултаю) 1997 р. як основні напрями діяльності новообраного керівного органу кримськотатарського руху - Меджлісу - визначені завдання домагатися визнання статусу кримськотатарського народу як корінного, а також домагатися статусу Криму як національно-територіальної автономії в складі України на основі реалізації кримськотатарським народом свого невід'ємного права на самовизначення.

Варто зазначити, що компроміси - справа гарна, але часто вони виконують лише тактичну роль у влагодженні найгостріших протиріч. Домінантою залишається все ж тяжіння до однієї з перших двох моделей: право на державність або ж права національної меншини.

В цілому, наявна етнополітична ситуація в Криму може бути схарактеризована як певний коливальний рух відносно якоїсь нейтральної точки, що визнається більшістю: “кримські татари - це національна меншина з особливими історичними й культурними правами в кримському контексті”. Звідси розгортаються всі інші лінії концептуалізації згідно з політичними інтересами й орієнтаціями.