13. Європейська хартія про місцевого самоврядування

Рада Європи є єдиною ММУО, яка в рамках реалізації прав людини безпосередньо займається проблемами місцевого самоврядування. Вона розробила перший документ у цій сфері — Європейську хартію про місцеве самоврядування (далі — Хартія)2, поява якого була спричинена посиленням різнорівневої інтеграції, у тому числі й на локально-регіональному рівні, що привело до необхідності зіставлення систем управління місцевих органів у різних країнах й пошуку уніфікованих підходів до їх подальшого розвитку.

Розроблялася Хартія з 1968 p., коли створена РЄ Постійна конференція місцевої і регіональної влади Європи (з січня 1994 р. рішенням Комітету Міністрів РЄ перейменовано на Конгрес місцевої і регіональної влади) у своїй резолюції № 64 (1968 р.) виступила з пропозицією про прийняття Декларації принципів місцевого самоврядування. Хартія розроблялася 17 років, у червні 1985 р. її було схвалено урядами 23 держав і відкрито до підписання членами РЄ з 15 жовтня 1985 р. Відносна "молодість" цього документа, як і тривалий період його розробки, свідчать про те, що проблема взаємовідносин місцевої і центральної влади є дуже складною не тільки для сучасного етапу політичного розвитку України, а й для давно сформованих і тому краще розроблених демократичних систем, зокрема у країнах Західної Європи.

Спрямовані на захист і посилення незалежності місцевої влади в різних країнах Європи положення цього документа є значним внеском у закладення основ такої Європи, яка б будувалася на принципах демократії і децентралізації влади. Слід враховувати, що в понад піввіковій історії РЄ ця Хартія є одним з небагатьох документів, що має своєю метою сприяти урядам країн-учасниць у виробленні загальних підходів, принципів і норм взаємодії з місцевим самоврядуванням.

Про пильну увагу РЄ до становлення і функціонування системи місцевого самоврядування в державах-членах як важливого інструменту демократичного розвитку і про важливу роль Хартії в рамках цієї організації свідчить той факт, що в Рекомендації Парламентської Асамблеї РЄ № 190 (1995) від 26 вересня 1995 р.1 щодо вступу України до цієї організації самий процес вступу ув'язувався з виконанням 13 обов'язків і 10 зобов'язань, які підлягали виконанню і важливе місце серед яких, поряд з реформуванням правової системи (прийняття відповідно до принципів РЄ нової Конституції, рамкового документа про правову політику України з захисту прав людини, рамкового документа про правову й судову реформу, нових кримінального, кримінально-процесуального, цивільного та цивільно-процесуального кодексів, нових законів про вибори і про політичні партії), відводилося реформуванню системи місцевого самоврядування (на той період для України читай: її легалізації і легітимації).

Це мало знайти своє підтвердження в підписанні і ратифікації, протягом одного року після вступу України в Раду Європи цілого ряду документів РЄ — Хартії про регіональні мови й мови національних меншин, Європейської Соціальної Хартії і Хартії місцевого самоврядування — і здійсненні відповідної політики згідно з принципами цих хартій. Таким чином, ця Хартія є одним з основних наріжних елементів у загальнодемократичних процесах європейської інтеграції, без чітко вираженого визнання і подальшої реалізації яких шлях до об'єднаної Європи закритий.

Понятійний характер має ст. З Хартії, що містить визначення місцевого самоврядування і включає основні підходи і принципи автономії місцевих влад і їхні взаємовідносини з державою, на території якої діє інститут місцевої демократії. "Під місцевим самоврядуванням мається на увазі право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під власну відповідальність і в інтересах місцевого населення". Виходячи з раніше досліджених підходів до місцевого самоврядування в Україні можна дійти кількох висновків. По-перше, в основі Хартії лежить державна теорія місцевого самоврядування. Це випливає, насамперед, з того, що органи місцевого самоврядування мають регламентувати, тобто фактично реалізовувати значну частину державних справ. Отже, питання місцевого значення як специфічний об'єкт локальної демократії не визначаються і не виділяються. Непряма вказівка на них міститься в тій частині визначення, де говориться, що державні справи мають вирішуватися в інтересах місцевого населення. По-друге, первинним суб'єктом місцевого самоврядування, відповідно до Хартії, виступає не територіальна громада, а органи місцевого самоврядування.

Визначення місцевого самоврядування, закріплене в Хартії, частково сприйнято ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 p., особливо в частині розуміння місцевого самоврядування як "права і реальної здатності" суб'єкта місцевого самоврядування вирішувати специфічні питання. Правда... таким суб'єктом в Україні є саме територіальна громада.

У ч. 2 ст. З Хартії закріплюється перелік суб'єктів місцевого самоврядування, що реалізують безпосередньо або опосередковано самоврядні повноваження територіальних громад. "Це право здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Ради або збори можуть мати підзвітні й виконавчі органи. Це положення не виключає звернення до зборів громадян, референдуму або якусь іншу форму прямої участі громадян там, де це допускається законом". Слід зазначити, що ці положення в основному відповідають статтям 140,141,143 Конституції України і статтям 2, 5, 7, 8, 10 Закону України від 21 травня 1997 p., але знову ж таки вони не містять вказівки на первинний суб'єкт місцевого самоврядування, яким в Україні є фактично територіальна громада. Уявляється, що це нівелює її ініціативну роль як у становленні локальної демократії, так і в її реалізації. Отже, можна зазначити, що конституційні й законодавчі формулювання місцевого самоврядування в Україні відрізняються більшою деталізацією і конкретизацією ролі територіального співтовариства як первинного суб'єкта місцевого самоврядування.

Принципове значення має ст. 4 Хартії, в якій закріплюється сфера компетенції місцевого самоврядування, а також відбиті процеси її становлення і динаміки: тут, по-перше, чітко проглядається залежність місцевого самоврядування і його повноважень від суверенної державної влади: "Основні повноваження місцевого самоврядування встановлюються конституцією або законом. Разом з тим це положення не виключає надання органам місцевого самоврядування відповідно до закону окремих конкретних повноважень". Слід нагадати, що ці вимоги в Україні дотримані. Конституція України закріплює основні повноваження місцевого самоврядування, вони деталізовані і конкретизовані в профільному Законі України від 21 травня 1997 р. Крім того, у поточних законах України закріплені окремі повноваження органів місцевого самоврядування (наприклад, у законах України "Про об'єднання громадян" від 16 червня 1992 p., "Про вибори народних депутатів України" від 25 жовтня 2004 р. та ін.).

По-друге, встановлюється самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування в межах власної компетенції; "Органи місцевого самоврядування в рамках, визначених законом, мають певну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, що не виключено з їхньої компетенції і не віднесено до компетенції іншого органу влади". Цій вимозі відповідає положення ст. 4 профільного Закону України від 21 травня 1997 p., що закріплює, серед основних принципів місцевого самоврядування, принцип правової, організаційної і матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами.

По-третє, закріплюються принципи оптимальної децентралізації і реальної керованості території: "Здійснення державних повноважень, як правило, має в основному покладатися на органи влади, найбільш близькі громадянам. Надання будь-яких з цих повноважень іншому органу влади має здійснюватися з урахуванням обсягу і природи поставленого завдання, а також вимог ефективності й економії". Реалізація цієї вимоги знайшла своє закріплення у вигляді наділення органів місцевого самоврядування в рамках власної компетенції самоврядними повноваженнями й можливістю наділення їх делегованими повноваженнями (повноваженнями виконавчої влади) (ст. 143 Конституції України, розділ II "Організаційно-правова основа місцевого самоврядування" Закону України від 21 травня 1997 p.).

По-четверте, визначаються обсяг повноважень органом місцевого самоврядування і підстави їх обмеження і скасування: "Надані органам місцевого самоврядування повноваження мають бути, як правило, повними і виключними. Вони можуть заперечуватися або обмежуватися іншим органом влади, центральним або регіональним, тільки в рамках, установлених законом". Ця вимога Хартії знайшла свій відбиток у ст. 25 Закону України від 21 травня 1997 p., що регламентує загальну компетенцію сільських, селищних і міських рад. У ній закріплюється, що ці ради правоспроможні розглядати й вирішувати питання, віднесені Конституцією України, даним й іншими законами до їхнього ведення. Крім того, при регламентації повноважень виконавчих органів цих рад законодавець у ст. 40 профільного закону прямо застерігає, що крім передбачених даним Законом повноважень, ці органи здійснюють ще й інші надані їм законом повноваження (повноваження, надані цим суб'єктам іншими законами України. — Авт.).

По-п'яте, передбачається можливість передачі державних та інших повноважень на місцевий рівень з допомогою реалізації принципу єдності місцевих і державних інтересів: "При делегуванні повноважень центральними або регіональними органами місцеві органи самоврядування можуть, наскільки це можливо, мати свободу пристосовувати їх здійснення до місцевих інтересів". Концептуальні підходи до реалізації цього положення Хартії зазначені в ч. З ст. 143 Конституції України. Тут закріплюється механізм забезпечення делегування органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади: держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Тут же закріплюється, що органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Уявляється, що за таких умов органи місцевого самоврядування України навряд чи мають змогу вільно пристосовувати здійснення делегованих повноважень до місцевих інтересів. Додатковий аргумент на користь такого висновку міститься у ст. 44 профільного Закону України від 21 травня 1997 p., що регламентує делегування повноважень районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям. Якщо класична форма делегування повноважень припускає їх передачу на добровільних засадах "зверху вниз", то тут, по-перше, спостерігається фактична делегація повноважень "знизу вверх" — від районних і обласних рад (органи місцевого самоврядування асоційованого рівня) до місцевих державних адміністрацій (місцеві органи виконавчої влади), по-друге, таке делегування не є добровільним — у законі не має слів "можливо", "можуть", а є категорична вказівка — "делегують".

Нарешті, тут же трактується, визнається і закріплюється принцип місцевого самоврядування у відповідних територіальних одиницях і автономія органів місцевої влади через коректні взаємовідносини центру і місць, синергізацію їхніх інтересів: "У процесі планування і прийняття будь-яких рішень, що безпосередньо стосуються органів місцевого самоврядування, необхідно консультуватися з цими органами, наскільки це можливо, роблячи це завчасно й у відповідній формі".

Основними засадами формування фінансових джерел органів місцевого самоврядування, відповідно до Хартії, є:

а) їх легальне існування, визнане і санкціоноване державою, а також свобода розпорядження такими джерелами при здійсненні функцій самоврядування;

б) відповідність цих фінансових коштів (у кількісному аспекті. — Лет.) повноваженням органів місцевого самоврядування, наданим конституцією або законом;

в) наявність місцевих джерел прибутні в, що покривають принаймні частину фінансових потреб місцевого самоврядування і право його органів на встановлення ставок місцевих податків і зборів;

г) наявність багатоваріантної фінансових систем місцевого самоврядування з метою їх адаптації до різноманіття завдань і функцій місцевої демократії;

д) наявність процедур фінансового вирівнювання або еквівалентних заходів з метою коригування результатів нерівномірного розподілу можливих джерел фінансування органів місцевого самоврядування, для захисту більш слабких у фінансовому відношенні аналогічних органів, без обмеження свободи дій цих органів у межах власної компетенції;

е) погоджувальна процедура центру і місць при перерозподілі фінансів;

ж) самостійність органів місцевого самоврядування у витраті виділених субсидій і наявність можливості їх доступу до внутрішнього ринку позичкового капіталу.

Слід зазначити, що багато з перерахованих положень Хартії знайшли своє закріплення в законодавстві України. Насамперед, це стосується визначення матеріальної і фінансової основ місцевого самоврядування