Глава 8. Власть и бизнес в российских регионах

К числу сложных и актуальных проблем развития политического процесса в постсоветской России, относится и проблема взаимоотношений власти и бизнеса. В новейшей российской истории впервые появились реально две противостоящие силы, которые могут быть относительно независимыми – государственная власть, власть, опирающаяся на право узаконенного насилия, и другая власть – власть бизнеса. Под «бизнесом» чаще всего понимают совокупность предпринимательских структур (от индивидуальных предпринимателей до общенациональных интегрированных бизнес-групп), ведущих хозяйственную деятельность на рынке в целях извлечения «частных» коммерческих выгод.

Институциализация российского бизнеса явилась результатом процессов приватизации, методов и способов ее осуществления в начале 1990-х гг. В отличие от остальных восточноевропейских стран, выход из советской социалистической системы, стремительный распад административной системы осуществлялся государством только с использованием одной модели - «капитализм сверху», и ее модификаций. Результатом проведенной в эти годы «шоковой терапии» (ваучеризации по-российски) стало появление значительного количества приватизированных крупных и средних предприятий бывшей государственной собственности, в совокупности представляющих раздробленный, маловлиятельный и тесно связанный с государственными структурами бизнес. Государство, таким образом, выступило строителем рынка и фактическим создателем национальных сообществ бизнеса. Длительное сохранение российских политических режимов в неконсолидированном состоянии обусловило неустойчивость баланса в отношениях бизнеса и государства. Причем, при общей деградации государственных институтов в начале 1990-x гг. федеральный центр в гораздо большей степени, чем региональные власти, мог влиять на баланс в свою пользу. В последующие годы российский бизнес превратился в самостоятельный субъект не только экономической и социальной, но и политической жизни страны, что породило важную политическую проблему взаимодействия и согласования интересов бизнеса власти, бизнеса и общества.

Взаимодействие бизнеса и власти обусловлено объективными потребностями развития общества, самой власти и бизнеса. Предпринимательские группы обеспечивают государственную власть ресурсами, в то время как государство создает правовую базу взаимодействия предпринимательских групп друг с другом и обществом. Со стороны бизнеса в этом случае предполагается регулярное взаимодействие с органами власти, влияние на процессы законодательного регулирования с целью создания благоприятного правового климата функционирования бизнеса, особенно среднего и малого. Необходимо учитывать, что крупный бизнес имеет бóльшую возможность самостоятельно и постоянно взаимодействовать с органами власти, в то время как средний и малый таких возможностей не имеет.

Характер взаимоотношений власти и бизнеса является важным индикатором состояния любого общества в целом. Эти взаимоотношения влияют на характер самой власти, стиль и технологии управления, на темпы и приоритеты социально-экономического развития общества, социальное самочувствие различных его слоев и групп, и на многое другое. Анализ стратегий и соответствующих им моделей взаимодействия бизнеса и власти весьма важен для управления процессами модернизации в современном российском обществе.

В ходе исторического развития мирового сообщества сформировались относительно устойчивые и весьма разнообразные типы/модели отношений между властью и экономическими акторами. Различные масштабы и форматы полномочий публичной власти в истории взаимоотношений с экономикой и обществом способствовали формированию и различных моделей этих отношений. Конкретные формы и методы моделей складываются как под влиянием различий в траекториях общественного развития, так и в результате конкретного выбора политического курса, сделанного наиболее сильными акторами в поворотные моменты истории. Глубокий отпечаток накладывают и национальные, и региональные особенности политической институциональной среды и экономических систем.

В 1990-е гг. для российских предпринимателей, по определению отечественных исследователей, были характерны две противоположные стратегии, как вполне естественные и типичные для бизнеса в любой стране¹. Первая – стратегия дистанцирования от государства, основанная на стремлении к свободе и независимости, весьма развитом у предпринимателей, и - стратегия тесной интеграции с государством с целью максимизации прибыли на основе получения от правительства специальных преференций и льгот, а также госзаказов.

Активное взаимодействие власти и бизнеса в политическом пространстве России, начиная с 1990-х гг., формировалось, как отмечается в литературе, под воздействием ряда факторов.² Во-первых, трансформацией базовых основ социально-политического и экономического порядка. В связи с приватизацией объектов крупной и средней промышленности, общим ослаблением государственных институтов ограниченность ресурсов стала доминирующим фактором в социальной политике государства. Бизнес, напротив, становился обладателем ресурсов, которыми он мог распоряжаться в своих целях, в том числе и поделиться с государством. Во-вторых, легитимацией бизнеса не только как выгодной, но и как «статусной» деятельности, ничуть не уступающей в данном отношении управленческо-административной; в-третьих, инсталляцией (установлением) электоральных практик легитимации и ротации власти (хотя и ограниченно-конкурентных), значительно более дорогих, нежели традиционно-номенклатурные способы формирования властных структур.

__________________

1.См.: Бизнесмены России: 40 историй успеха. М.: ЦПТ.1994; Радаев В. В. Формирование новых российских рынков: трансакционные издержки, формы контроля и деловая этика. М.: ЦПТ. 1998.

2. См. Реутов Е. Региональные сообщества: легитимация властных притязаний // Социс. 2007. №6. С.72.

И еще одно немаловажное обстоятельство в процессе взаимодействия власти и бизнеса необходимо отметить. Современная Россия представляет собой государство, уникальное по своей пространственной протяженности и степени региональной мозаичности. Начиная с 1990-х гг., страна переживала нарастающий процесс регионализации своего социокультурного, экономического и административно-политического пространства. Субъекты РФ получили опыт самостоятельного выживания и существования в условиях рынка, при этом их органы власти тянули на себя экономический, социальный и политический капитал. Это обстоятельство позволило им в границах зоны своей юрисдикции создать своеобразные административно-интегрированные сообщества. В этой связи развитие взаимоотношений власти и бизнеса не могло развиваться по одной общей, единой модели. И даже свертывание пространства «административных» российских регионов в рамках процесса дефедерализации, начавшегося в 2000-е гг. с приходом президента В.Путина, не смогло исключить полностью регионального разнообразия этих взаимоотношений, выразившегося в наличной практике их различных моделей.

Политическая субъектность бизнеса в российских регионах, реализуемая посредством ресурсов экономического и политического влияния (финансовых, информационных, лоббистских, социальных), складывается из формальных и неформальных практик политического представительства, эволюционировавших под воздействием комплекса объективных и субъективных факторов.

К объективным факторам относят: институциональные основания политической системы и их трансформация. Они задают рамки, в которых бизнес выстраивает траектории собственного развития и определяет необходимость применения политических методов в решении собственных корпоративных задач. Во-первых, это динамика трансформации социально-экономического пространства, связанная с переделом собственности и формированием рыночных основ хозяйствования и политического процесса. Во-вторых, политические процессы федерализации/регионализации, нерасчлененные в российских реалиях, и характер политического режима, которые в совокупности закладывают формальные рамки для взаимоотношений бизнеса и государства. К числу объективных факторов, увеличивающих политический вес, в частности, крупного бизнеса, относят также и слабость позиций малого и среднего бизнеса, что позволяет претендовать первому на выражение совокупных корпоративных интересов, а также формальность и искусственность позиций существующих в стране политических партий как института политического представительства.

Помимо этих обстоятельств политическая субъектность бизнеса в регионах складывалась и под воздействием субъективных факторов, среди которых системообразующими является внутренняя логика развития самого бизнеса, крупного, прежде всего, и стратегии его территориальной экспансии. Крупный капитал, в отличие от мелкого и среднего не испытывал особых сложностей во взаимодействии с государством. Проблемы большого бизнеса сосредоточены главным образом во взаимоотношениях с некоторыми представителями государства, которые субъективно заинтересованы в затягивании переходного периода и даже, возможно, не против возвращения его на предыдущие этапы. Взаимоотношения власти и крупного бизнеса являются стратегическими для обеих сторон этого взаимодействия, т.е. наиболее значимыми, определяющими ресурсы и возможности дальнейшего функционирования каждой из них. Более того, в системах принятия решений органы власти частично перенимают технологии бизнеса, а бизнес – технологии государственного управления.

Этапы формирования политической субъектности крупного бизнеса в регионах связаны с тесным переплетением экономических и политических трендов. Стартом в данном процессе стал начальный этап рыночного реформирования новой России в период 1990-х гг., когда происходит раздел крупнейших предприятий по разным олигархическим группам в ходе залоговой приватизации, а затем и экспансия олигархических банков в регионы. При этом основным соучастником раздела выступала федеральная власть, разделенная на враждующие кланы и тесно связанная с бизнес-группами. Отличительными характеристиками взаимодействия крупного капитала и власти в 1990-х гг., как на федеральном, так и на региональном уровне стали патронажно-клиентельные формы. Распад прежнего общественного порядка и образование институционально-правового вакуума стимулировали бурное развитие подобных примитивных иерархических форм и типов отношений, свойственных скорее традиционному, чем современному обществу.

Примерно с середины 1990-х гг. крупные российские корпорации контролировали, как правило, ограниченный набор крупных региональных активов в виде заводов и месторождений российского масштаба. В отношениях с региональными элитами доминировала колонизационная модель: компания обычно была ориентирована на выкачивание прибыли, она практически не обращала внимания на урегулирование отношений с региональными элитами, мало заботилась о трудовых коллективах и их семьях, в целом – о населении «своих» городов. В результате у большинства крупных компаний сложился очень плохой имидж в регионах, нередко - ярко контрастирующий с небезуспешным пиаром на федеральном уровне. Губернатор при колонизационной модели часто выступал в роли «заступника», нередко позиционировался как публичный противник компании и использовал административные рычаги для давления на нее.

Региональный аспект взаимодействия бизнеса и власти в 1990-х гг. описан в научной литературе как феномен политического и экономического «закрывания регионов»¹, которому свойственны главные особенности:

- усиление закрытого характера региональной экономики в условиях свертывания хозяйственных связей;

________________

1.См.: Афанасьев М. От вольных орд до ханской ставки // Pro et Сontra. 1998. Т. 3. № 3. С. 5-21; Мендрас М. Как региональные элиты защищают свою власть // Pro et Сontra. 2000. Т. 5. № 1. С. 63-79; Полищук Л. Российская модель переговорного федерализма: Политико-экономический анализ // Политика и экономика в региональном измерении. Серия "Studia politika". Вып. 3. М.; СПб., 2000. С. 88-108;

- доминирующая роль губернаторов и контроль правящей элитной группы над основными хозяйствующими субъектами в большинстве регионов;

- оформление института административного предпринимательства;

- замкнутость и слабая межрегиональная мобильность элит, снижение территориальной подвижности населения.

В этот период в экономике происходит кризисный спад производства (включая промежуточную стабилизацию 1997 г. и повторный спад до сентября 1998 г.), в политике – стадия регионализации/децентрализации. Ресурсная слабость региональных политий в условиях экономических кризисов 1990-х гг. приводила к тому, что региональный центр политического управления рассматривал любой мало-мальски значимый экономический субъект в качестве источников его преодоления. При этом ситуация институциональной неопределенности при ключевой роли губернаторов/президентов предопределяла доминирование таких неформальных практик во взаимодействии власти и бизнеса как «административное предпринимательство» и «административный торг». Институт административного предпринимательства стал способом реализации рентоориентированной стратегии политической элиты. Губернаторы, получив максимум полномочий, а также возможность контролировать крупные активы на своей территории, «регионализировали» собственность крупных компаний посредством вхождения бюрократии прямо или через посредников в число собственников наиболее привлекательного бизнеса, таким образом, замыкая на себя и свою клиентелу финансовые потоки. Так создавались, например, нефтяные компании «КомиТЭК», «Татнефть», «Башнефть». В этих условиях бизнес не был самостоятельным политическим субъектом, а рассматривался региональной политико-административной элитой в качестве ресурса, обладание которым увеличивает шансы в борьбе за власть.

Отказ крупных российских компаний от колонизационной модели характеризует конец 1990-х гг. На этом этапе практически все компании делают вывод о том, что «дружить» с региональными и муниципальными властями гораздо эффективнее и дешевле. Наступает новый этап – укоренения крупных компаний в регионах. На этом этапе компании активно работают над укреплением отношений с региональными властями и созданием позитивного имиджа на местном уровне. С этим совпадает новый этап создания ведущими компаниями разветвленных региональных сетей. Самым активным образом идет скупка среднеразмерных предприятий, ранее приватизированных местными «олигархами», компании докупают поставщиков сырья (комплектующих) и сбытовые сети.

Перераспределение властного ресурса в пользу федерального центра практически совпало с перераспределением собственности в пользу федеральной олигархии. Как результат, на втором выборном цикле крупные компании были предметно заинтересованы в установлении политического контроля над регионами, что обусловило их активное финансовое участие в региональных выборах на стороне тех или иных кандидатов, а также отдельные попытки провести во власть своих представителей или прямых ставленников.

Пик интенсивного взаимодействия и сращивания бизнеса и власти пришелся на 1999-2002 гг. и был, в частности связан со вторым «большим» циклом региональных выборов и одновременными парламентскими и президентскими выборами общенационального уровня. На этапе прихода В.Путина к власти и в самые первые годы его правления совпали два процесса – централизации власти и централизации собственности. Первый процесс был запущен новым президентом, который выразил умонастроения столичной бюрократии, сформировавшиеся при Б.Ельцине. Как известно, первый президент России с самого начала своего правления выступал гарантом привилегий для региональных властных элит и не соглашался на централизацию. Его доминантной моделью региональной политики была опора на достаточно самостоятельные региональные элиты, которые получали свободу рук в обмен на полную политическую лояльность центру. Такая модель не соответствовала интересам столичной бюрократии, которая стремилась усилить свое административное влияние в регионах и за счет регионов.

Изменение властной конфигурации в регионах открывает второй этап взаимоотношений власти и бизнеса - «открывание» регионов, наступивший под воздействием ряда факторов. Экономический рост после дефолта 1998 г. позволил увеличить бюджетные доходы, которые первыми ощутили региональные власти и составили базу в борьбе за свои интересы накануне предстоящей передачи президентской власти. Еще одним фактором в «открывании» регионов для бизнеса стала политика нового президента (В.Путина), проявившаяся в двух аспектах.

Во-первых, произошло изменение политики в отношении регионов, что отразилось в процессе рецентрализации (в бюджетной сфере, через создание федеральных округов, выведение из-под контроля губернатора силовых структур в регионах и др.). Эти нововведения способствовали размыванию сложившихся в 1990-е годы экономических «вотчин» губернаторов. Мощным ударом по губернаторскому влиянию в ресурсодобывающих регионах стала отмена т.н. «правила двух ключей», в соответствии с которым лицензия на право пользования недрами должна иметь две подписи – от федерального правительства и от региональной исполнительной власти. В соответствии с политикой федерального центра под контролем региональной власти остались только нерудные полезные ископаемые, интересные разве что строительным компаниям. Лицензии на запасы топливного сырья и металлических руд полностью контролируется федеральным центром.

Во-вторых, провозглашение принципа «равноудаленности» крупного бизнеса от федеральной власти, рассчитанного на то, чтобы государство занимало позицию «над» крупным бизнесом, не отказываясь в тоже время от диалога и компромиссов. Власть в лице Президента продиктовала бизнес-элитам новые правила «совместного общежития». Равноудаление олигархов от федеральной власти отразилось и на регионах. Влияние финансово-промышленных групп (ФПГ) на политическую составляющую местной власти в последующие годы снизилось. Усиление роли государства (включая право назначения губернаторов) привело к тому, что политические функции регионов в большей степени зависят от федерального центра, тогда как влияние бизнеса зачастую ограничивается лишь экономикой. Максимум, на что в новых политических реалиях может рассчитывать та или иная группа влияния - это небольшое представительство в органах власти и участие в совместных проектах с администрацией. Однако роль ФПГ в экономике по-прежнему высока. Именно от их налоговых платежей зависят жизнь и благополучие всего региона.

В региональных политических структурах России конца XX в. и начала XXI в. логика взаимодействия власти и бизнеса, безусловно, не являлась точным отражением соответствующей схемы на федеральном уровне. Федерализация в условиях социально-экономической, территориальной, политико-культурной, производственной дифференциации регионов обусловила формирование достаточно большого разнообразия практик взаимодействия власти и бизнеса, которые, с небольшими вариациями, по оценке некоторых специалистов,¹ располагаются по следующей шкале:

1) сильная политическая элита - сильная экономическая элита.

2) доминирующая политическая элита - слабая экономическая элита;

3) слабая политическая элита - доминирующая экономическая элита;

4) слабая политическая элита - слабая экономическая элита.

Иногда в литературе подобную типологию взаимодействия власти и бизнеса интерпретируют и в такой терминологни (в соответствующем порядке):^:

1.ситуация «взаимных заложников»;

2.«государство-хищник»;

3.ситуация «поиска ренты» и «захвата государства»;

___________

1.См.: Реутов Е. - Указ. соч. - С.73.

4.«политика невмешательства» (laissez-faire)¹.

Выявление соотношений политических и экономических акторов позволяют классифицировать соответственно различные модели взаимодействия власти и бизнеса. Вообще, причины выбора, осуществляемого между различными моделями, во многом связаны с происхождением властвующей региональной элиты, с привычными для нее социальными и управленческими практиками. Как известно, ротация элит в российских регионах была достаточно медленной, более медленной, чем ротация на федеральном уровне. Поэтому сильными оказались позиции элит советского происхождения, для которых государственный капитализм и патронаж с элементами социальной политики являются вполне естественными.

Некоторые авторы выделяют идеальную теоретическую модель взаимодействия власти и бизнеса², которая дает некий образ данного взаимодействия в условиях «идеального рыночного хозяйства». Она определяет роли субъектов взаимодействия: субъекты, представляющие интересы бизнеса договариваются о правилах игры и поручают контроль над их соблюдением государству как агенту-гаранту. Она фиксирует обязательства сторон: государство гарантирует бизнесу создание благоприятной среды и производство необходимых для его функционирования и развития общественных благ, таких как производственная, социальная и институциональная инфраструктура; бизнес берет на себя обязательства по уплате налогов и воспроизводству используемых экономических ресурсов.

Идеальной модели противостоит национальная модель взаимодействия

________________________

1.См.: Бычкова О., Гельман В. Экономические акторы и локальные режимы в крупных городах России // Неприкосновенный запас. 2010. №2. Адаптировано ими из следующего источника: Kang D. Crony Capitalism: Corruption and Development in South Korea and the Philippines. Cambridge: Cambridge University Press, 2002. P. 15.

2.См,: Курбатова М., Левин С. Преобладание иерархического типа взаимодействия власти и бизнеса [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.ecsocman.edu.ru/text/16213426/html. Проверено 20.01.11.

власти и бизнеса, которая отражает общие черты данного взаимодействия в определенной национальной модели рыночной экономики (либеральной, социально-корпоративной, корпоративно-патерналистской). В ней находит отражение предшествующая история развития страны, реальная практика государственного строительства и возникновения бизнеса. Все это определенным образом модифицирует роли власти и бизнеса в их взаимодействии, а также объем и характер их взаимных обязательств.

Наряду с идеальной и национальной моделями выделяют нормативную модель взаимодействия бизнеса и власти¹, складывающуюся из установленных в данной стране формальных норм, правил и практик их применения, а также противостоящую ей реальную институциональную модель, как совокупность сложившихся на определенной территории формальных и неформальных норм, правил и практик их взаимодействия.

Российские реформаторы стремились и стремятся утвердить «рыночный» тип взаимодействия власти и бизнеса, наиболее близкий к идеальной модели. Делать это они пытаются путем внедрения формальных норм либерального типа. Однако, как показывает сложившаяся практика, формальная либерализация не привела к реальной либерализации. Ключевую роль играют неформальные механизмы выбора в закреплении сложившейся траектории развития, отторжении институциональных инноваций, нацеленных на ее радикальное изменение. Практика применения либеральных формальных норм определялась действиями власти на всех уровнях, особенно на региональном и местном. При этом использовались эти нормы избирательно, они «встраивались» в исторически сложившиеся нерыночные неформальные институты и практики взаимодействия властных и экономических структур. В результате реальная хозяйственная практика в настоящее время существенно отличается от нормативной картины хозяйственной жизни страны.

_______________