Территориальное устройство Российской Федерации

Исторический аспект развития федеральных отношений в России предполагает выделение трех основных периодов.

1. Создание основ социалистического федерализма (1918 - 1936 гг.). На протяжении тысячелетней истории Россия существовала и развивалась как унитарное государство. Считается, что оснований для цивилизованного федерализма в стране до 1917 г. не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские. Поэтому здесь могла сложиться только федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами. Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Устанавливалось новое государственное устройство на всей территории бывшей Российской империи. Начался хаотический, здесь уместен даже термин - революционный, процесс создания автономий (республик и областей) по национальному или географическому признаку, продолжавшийся до принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР. Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации.

2. Утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937 - 1985 гг.). Ко времени принятия Конституции СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей (10 имевшихся национальных округов не были названы). Края и области субъектами Федерации не признавались. Но и конституционные положения не являлись гарантом от производимых репрессий. В годы Великой Отечественной войны (1941 - 1945 гг.) были депортированы немцы Поволжья, калмыки и карачаевцы, чеченцы, ингуши и балкарцы; были принудительно выселены крымские татары, турки-месхетинцы, корейцы, греки, курды. Лишь в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы.

3. Реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития страны в целом и России в частности. Неумение властей найти адекватные политические решения на этот вызов времени в соединении с нараставшими объективными потребностями в демократизации государственного устройства привели к распаду СССР и "параду суверенитетов" автономных образований РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан и др.), где были сильны сепаратистские направления, звучали требования выхода из состава РСФСР. Система государственного управления (вертикаль власти) практически не действовала. Государственный режим представлял собой смесь анархии и олигархии с отдельными, выгодными кому угодно, но только не государству демократическими "вкраплениями". Единое правовое пространство практически отсутствовало. На всех управленческих уровнях власти процветали кумовство, профессиональная некомпетентность и безответственность. Не было нормальной партийно-политической системы, являющейся обязательным атрибутом любого демократического государства.

В этих сложных условиях, создавших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами Федерации. Главное заключалось в том, что он разграничил предметы ведения федеральных органов власти и органов субъектов Федерации.

Федеративное государство определяется как союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью. Субъекты такого союзного государства имеют одинаковый статус и равные права.

Основы конституционного строя в области государственного устройства Российской Федерации закреплены в статье 5 Конституции:

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.

2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Российская Федерация по состоянию на ноябрь 2005 г. состояла из 89 субъектов, а именно из 21 республики, 6 краев, 49 областей, 2 городов федерального значения, 1 автономной области, 10 автономных округов (девять из них входят в состав краев и областей, а чукотский - непосредственно в состав Российской Федерации). Сейчас Россия является мировым лидером среди государств с федеративным устройством по количеству субъектов федерации.

Необходимо отметить, что в развитых странах с федеративным устройством деление территории на субъекты федерации происходит, как правило, по экономическому принципу, который превалирует над другими - политическим, национальным или культурным. В США при почти 300 миллионах населения территория страны поделена на 50 штатов. В ФРГ 80 миллионов человек проживают в 15 субъектах (земли) федерации. Территория Индии (население более 1,1 миллиарда человек) разделена на 21 штат и 9 союзных территорий. Территория Бразилии (численность населения и объем ВВП сопоставимы с Россией) состоит из 22 штатов и 4 территорий. Территория Китая (население более 1,3 миллиарда человек) делится на 22 провинции и 5 автономных районов.

В соответствии со статьей 5 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" был образован и начал официально функционировать с 1 декабря 2005 г. новый субъект (Пермский край) в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.

В царской России было 45 губерний при численности населения около 100 миллионов человек. Губернатор был представителем центральной власти (наместник) и одновременно первым единоличным правителем подчиненной ему территории. Земство (местная законодательная власть) поддерживало и контролировало действия губернатора.

Историко-юридический анализ формирования органов государственного управления России в XVIII - XIX вв. свидетельствует, выражаясь языком политиков начала XXI в., о наличии устойчивой тенденции к стремлению центральной власти укреплять ее вертикаль.

В начале XVIII в. (1708 г.) Петр I в рамках проводимой реформы ввел институт губернаторства. На свои должности губернаторы назначались в централизованном порядке непосредственно монархом и подчинялись ему или Сенату. Сосредоточив в своих руках всю полноту "административной, судебной, финансовой и военной власти", губернаторы наделялись не только правом введения на территории губернии специального правового режима, но и дополнительными к существующим властными полномочиями.

Позже (1781 г.) Екатериной II была введена должность генерал-губернаторов - лиц, осуществляющих руководство от имени центра двумя-тремя соседними губерниями. Нечто подобное было осуществлено в современной России в 2000 г., когда вся территория страны была разделена на 7 федеральных округов.

В 1802 г. на смену ранее существовавшим коллегиям царским Манифестом от 8 сентября "Об учреждении министерств" были созданы первые 8 министерств, среди которых были: Военное, Морских сил, Иностранных дел, Внутренних дел, Финансов, Народного просвещения и др. Они были объявлены "высшей исполнительной властью, непосредственно подчиненной верховной императорской власти". Характер их полномочий, основывавшийся на принципе единоначалия, свидетельствовал о централизации системы государственного управления.

В настоящее время практически общепризнанной является следующая точка зрения на виды и содержательную характеристику субъектов Российской Федерации.

Республика - это государственное образование в составе Российской Федерации. В республике имеются свои конституция и законодательство, свое гражданство, свой государственный язык, свои органы государственной власти.

Края, области, города федерального значения - это государственно-территориальные образования, имеющие свои устав и законодательство, органы государственной власти.

Автономная область, автономные округа - это национально-государственные образования, имеющие свои устав, законодательство, органы государственной власти.

В отечественной литературе высказывается и другая точка зрения. Края, области, города федерального значения рассматриваются как административно-территориальные образования, а автономии - как национально-территориальные образования.

Конституция 1993 г. продолжила процесс совершенствования федеративных отношений. Как и перед любым федеративным государством, перед Россией (являющейся еще самой большой по числу входящих субъектов федерацией в мире) стоят две противоположные опасности: возврат к унитарной структуре регионов и сепаратизм республик, возможность их выхода из состава Российской Федерации. Конституция России закрепляет принципы, позволяющие преодолеть эти крайние подходы к государственному устройству, которые культивируются определенными политическими силами.

Субъекты Российской Федерации всех видов перечислены в Конституции РФ в алфавитном порядке (ст. 65), что указывает на равноправие между собой всех составляющих Российскую Федерацию государственных образований в их взаимоотношениях с федеральными органами власти (ч. 4 ст. 5). Но данный принцип еще не означает, что субъекты Федерации имеют равные права в отношениях с Российской Федерацией.

Закрепление в Конституции наименований всех субъектов Федерации исключает возможность выхода какого-либо субъекта из состава Российской Федерации в одностороннем порядке. Любые подобные попытки являются нарушением Конституции, государственной целостности, неприкосновенности территории и суверенитета России. Отсутствие права сецессии (т.е. права выхода из Федерации) является характерным признаком большинства существующих федеративных государств. По Конституциям СССР 1924, 1936 и 1977 гг. союзные республики обладали формальным правом свободного выхода из Союза, не подкрепленным правовым механизмом его реализации.

Конституция РФ не исключает возможности расширения состава субъектов Федерации. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта должны осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65).

Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерацией и этого субъекта в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Аналогично с взаимного согласия субъектов Федерации могут быть изменены границы между ними (ч. 3 ст. 67).

Россия является многонациональным государством. Только в Москве в соответствии с данными Всероссийской переписи населения проживают граждане 137 национальностей. Наиболее многочисленными среди них являются следующие национальности: русские - 8808009 человек (из 115889107 человек, проживающих на территории России); украинцы - 253644; татары - 166083; азербайджанцы - 95563 (из 621840 человек, проживающих в России); евреи - 79359 (из 229938 человек, проживающих в России); белорусы - 59353; грузины - 54387 (из 197934 человек, проживающих в России); молдаване - 36570 (из 172330 человек, проживающих в России); таджики - 35385 (из 120136 человек, проживающих в России); узбеки - 24312 (из 122916 человек, проживающих в России); вьетнамцы - 15616 (из 26206 человек, проживающих в России).

На разных частях ее территории с далеких времен, по мнению ученых, проживают 176 коренных народов, многие из которых малочисленны (численность некоторых коренных народов Севера не превышает 400 человек). Предоставление каждому из них статуса субъекта привело бы еще к большей дробности Федерации, итак насчитывающей 88 субъектов. Однако Российская Федерация гарантирует права коренных народов (ст. 69 Конституции) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Численность населения в субъектах Российской Федерации разительно отличается друг от друга. Например, в Ямало-Ненецком национальном округе проживает 20 тыс., а в г. Москве - 10,5 млн. человек. Территория Дальневосточного федерального округа (6215,9 тыс. кв. км) составляет более 40% всей территории страны. В его состав входит 10 субъектов федерации с общей численностью населения 6613 тыс. человек по состоянию на 1 января 2005 г. Это менее 5% от численности населения России.

Статус коренных малочисленных народов закреплен в ряде федеральных законов. Так, основы лесного законодательства устанавливают режим землепользования и ведения лесного хозяйства в местах проживания этих народов. Закон о недрах предусматривает отчисления на нужды их социально-экономического развития при пользовании недрами в районах их проживания. Определенные льготы введены законами о налогообложении, о приватизации государственных и муниципальных предприятий и т.д. Основы законодательства о культуре гарантируют поддержку в отношении сохранения культурно-национальной стабильности малочисленных народов. В защиту прав и интересов народов Севера принят ряд актов Президента, Правительства России, законов субъектов Федерации. Особенно подробно эти вопросы регламентированы в Конституции Республики Саха (Якутия). В п. 7 ст. 3 Устава Архангельской области, принятом 23 мая 1995 г., записано: "На территории области поддерживаются и поощряются традиции русского поморского Севера", что также свидетельствует о заботе, защите традиций, культуры народов России. Однако основной международный правовой акт в данной области - Конвенция МОТ о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, 1989 г. Российской Федерацией пока не ратифицирован.

Конституция Российской Федерации составляет ядро всей правовой системы России, она обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как Федерацией, так и ее субъектами (конституции, уставы, законы и др.). Федеральные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъектов Федерации. Это принципы федеративных отношений, соединение федерализма с правовым государством. Они закрепляют единство правопорядка на всей территории Российской Федерации при сохранении широких прав ее субъектов в пределах их компетенции. Сохраняют свою юридическую силу и такие акты, как Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративный договор от 31 марта 1992 г. После принятия в 1993 г. Конституции были заключены договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и рядом республик, которые развивают некоторые положения федеральной Конституции. Однако эти договоры при всей своей важности носят по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение правового статуса Федерации и ее субъектов.

Установленные Конституцией России предметы ведения регулируются правовыми актами различного уровня. Так, по предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются только федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Такая иерархия правовых источников способствует укреплению конституционно-правового статуса Федерации и установлению прочных правоотношений между Федерацией и ее субъектами.

В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции "система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом".

Часть 2 ст. 77 Конституции предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Но эта система образуется только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Следовательно, в этих пределах правительства и министерства субъектов Российской Федерации находятся в отношениях подчинения с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами, в то время как по вопросам полномочий субъектов эти органы действуют независимо от федеральных органов.

Такая система органов исполнительной власти не исчерпывает всей проблемы организации исполнительной власти в Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 78 Конституции "федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц". Следует подчеркнуть, что эти органы создаются только для осуществления полномочий федеральной власти, а значит, они являются полностью независимыми от органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такие органы на территории субъектов Федерации имеют, например, Министерство обороны, МИД России, Госкомимущество России (в 2004 г. оно было реорганизовано в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом) и др.

Конституцией (ч. 2, 3 ст. 78) предусматривается возможность взаимного делегирования полномочий со стороны как федеральных органов исполнительной власти, так и субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Такое же соглашение возможно и в отношении передачи федеральным органам осуществления части своих полномочий со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации.

После трагических событий в Беслане (сентябрь 2004 г.), связанных с захватом в качестве заложников детей и родителей в школе, Президент России В.В. Путин предложил начиная с 2005 г. в Российской Федерации изменить порядок наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Вместо избрания их населением сейчас он приобрел централизованный порядок назначения. Процедура их назначения имеет следующий вид.

Полномочный представитель Президента в соответствующем федеральном округе определяет кандидатов с учетом их авторитета и деловой репутации, опыта публичной деятельности (государственной и общественной), а также результатов предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта Российской Федерации. После этого предложения по кандидатурам не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (в случае досрочного прекращения его полномочий - в течение 10 дней) вносятся Руководителю Администрации Президента. Кандидатуры этих лиц (не менее двух) также рассматриваются Руководителем Администрации Президента с проведением необходимых консультаций и затем представляются Президенту Российской Федерации.

При отклонении представленных кандидатур новые кандидатуры представляются Руководителем Администрации Президента Российской Федерации в установленные Президентом Российской Федерации сроки, позволяющие обеспечить "соблюдение норм федерального законодательства".

Законность нового порядка избрания на свои должности глав исполнительной власти в субъектах федерации была оспорена 14 региональными организациями Союза правых сил (всего 57 человек) в Конституционном Суде России. В своем Постановлении от 21 декабря 2005 г. Конституционный Суд России признал (при особом мнении двух судей) не противоречащим Конституции РФ новый порядок избрания. Подтверждено право Президента России по ряду оснований отстранять губернаторов от занимаемой должности, а также распускать законодательное собрание субъекта РФ в том случае, если оно дважды отклоняет предложенную кандидатуру.

Необходимо отметить, что с 1991 г. по январь 2005 г. во всех регионах страны состоялось более 250 губернаторских выборов. Они характеризуются следующими чертами. Официальная стоимость проведения каждых выборов в среднем составляла около 30 млн. руб., а проведение всех обошлось бюджету в 7,5 млрд. руб. Фактические же расходы составляют совсем иные и значительно более высокие суммы. От финансовых возможностей самих кандидатов или их команд нередко зависели результаты выборов, не имеющих отношения к их профессиональным достоинствам.

В августе 2005 г. был проведен очередной социологический опрос с целью выявления эффективности действий на занимаемых постах глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации (губернаторов, президентов, глав администрации). Качество их работы предлагалось оценивать по следующим критериям: способность успешно решать социальные и экономические проблемы региона; эффективность борьбы с преступностью и обеспечение безопасности населения. Наиболее профессионально подготовленными и умелыми руководителями, по весьма критическому мнению респондентов, были признаны: Аман Тулеев - губернатор Кемеровской области (34 пункта из 400); Юрий Лужков - мэр г. Москвы (29); Минтимер Шаймиев - президент Татарстана (13); Александр Ткачев - Краснодарский край (12).

В стране сложился рынок политических услуг, стоимость которых оценивается экспертами в 400 - 700 тыс. долл. В зависимости от степени популярности кандидата на должность мэра затраты на его выборы колеблются от 100 тыс. долл. до 1 млн. долл. Разработка стратегии избирательной кампании оценивается в 30 тыс. долл. Сочинение "слогана" и рекламного девиза - 14 тыс. долл. Управляемые слухи - 150 тыс. долл. Компромат на соперника - 15 тыс. долл.

Число претендентов, баллотировавшихся на пост главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президента, губернатора, главы администрации) варьировалось от 1 до 16 (выборы губернатора Ленинградской области 19 сентября 1999 г.).

Наибольший процент голосов избирателей на выборах получали президенты Ингушетии (Руслан Аушев - 99,9%), Кабардино-Балкарии (Валерий Коков - 99,35%), Татарстана (Минтимер Шаймиев - 97,17%), а также губернатор Кемеровской области Аман Тулеев (94,54%).

Несмотря на ранее существовавшие законодательные ограничения, связанные с условиями нахождения на должности главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (продолжительность срока - 4 года, кратность переизбрания - не более двух раз) по состоянию на сентябрь 2005 г. бессменно руководили регионами: Магомедали Магомедов (Дагестан) - 18 лет 2 месяца; Егор Строев (Орловская область) - 16 лет 9 месяцев; Минтимер Шаймиев (Татария) - 16 лет; Муртаза Рахимов (Башкирия) - 15 лет 6 месяцев; Валерий Коков (Кабардино-Балкария) - 14 лет 3 месяца; Михаил Прусак (Новгородская область) - 13 лет 10 месяцев; Анатолий Лисицын (Ярославская область) - 13 лет 10 месяцев; Шериг - оол Ооржак (Тува) - 13 лет 6 месяцев; Юрий Лужков (Москва) - 13 лет 3 месяца; Кирсан Илюмжинов (Калмыкия) - 12 лет 5 месяцев.

На территории Российской Федерации действует единая судебная система и прокуратура. Согласно Конституции РФ судебная система России устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Судебная власть осуществляется как федеральными судами, судьи которых назначаются Президентом РФ, так и судами в субъектах Федерации. Однако все суды образуют единую систему во главе с Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ, являющимися высшими судебными органами каждый в своей области. Этим организация судебной власти в Российской Федерации отличается от дуализма судебной системы в других федерациях (например, в США), в которых на территории субъекта федерации действуют как собственная система во главе со своим верховным судом, так и федеральные суды во главе с верховным судом федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации является общефедеральным органом в области конституционного производства, а аналогичные суды (конституционные и уставные), создаваемые в республиках, краях и областях, составляют систему судов субъектов Федерации.

В соответствии с Законом о статусе судей в Российской Федерации (ч. 3 ст. 6 в редакции от 21 июня 1995 г.) судьи федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов подлежат назначению Президентом РФ с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Федерации.

Деятельность Прокуратуры РФ построена по принципу строгой централизации. Это единая для всей Федерации централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются Федеральным законом РФ "О прокуратуре РФ" от 17 ноября 1995 г. В соответствии с ч. 1 ст. 40 этого Закона лица, впервые назначаемые на должность прокурора (значит, и Генерального прокурора), принимают присягу, в которой они клянутся "дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры".

Статьей 79 Конституции за Российской Федерацией закреплено право на участие в межгосударственных объединениях и передачи им части своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ. Это право Россия реализует в полной мере.

Каждый субъект федерации имеет свою территорию. Так, Конституция Республики Хакасия в ст. 5 устанавливает: "Территория Республики Хакасия целостна и неприкосновенна". Часть 1 ст. 4 Устава Архангельской области определяет, что ее территория не может быть изменена без согласия органов государственной власти области.

Каждый субъект Федерации имеет свою систему права. Вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов республики - края, области и другие субъекты осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов, подзаконных актов. Республики принимают свои конституции, причем процедура их принятия и изменения устанавливается самими республиками. Другие субъекты Федерации имеют уставы, которые принимаются законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ). По своей юридической силе конституции республик и уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов равнозначны, различаются только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям.

Система прав субъектов Федерации являются составной частью системы права Российской Федерации. Поэтому конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в субъектах Российской Федерации, должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. В целях обеспечения этого соответствия Указом Президента от 25 января 1996 г. была образована Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Федерации. Здесь нужно также заметить, что нормативные правовые акты, принятые субъектами Федерации в пределах своего исключительного ведения, не могут противоречить федеральным законам.

Система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. При этом должны быть соблюдены требования ст. 77 Конституции РФ о том, что система органов государственной власти субъектов должна соответствовать основам конституционного строя РФ (в том числе принципу разделения властей) и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые устанавливаются федеральным законом. Такой закон еще не принят. Поэтому система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации создавалась больше на интуитивно-эмоциональном, нежели централизованном уровне. Это привело к разнобою не только в наименованиях, но и в функциях органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается в конституциях республик, уставах других субъектов Российской Федерации. Так, например, по конституции Республики Хакасия высшим представительным и единственным законодательным органом является Верховный Совет (ст. 72), исполнительную власть осуществляет Правительство, возглавляемое председателем (ст. 88), который также является высшим должностным лицом республики (ст. 89), судебная власть осуществляется судами. Конституция Республики Дагестан устанавливает, что государственную власть в ней осуществляют Народное Собрание Республики Дагестан, Государственный Совет, Правительство, суды (ст. 7).

В ряде республик - Башкортостан, Карелия, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия) - действуют двухпалатные парламенты. В Республике Тыва наряду с традиционными органами власти Конституция предусматривает создание специфического органа - Великого Хурала (съезда) народа Республики Тыва как органа всенародного свободного волеизъявления, который наделяется исключительным правом принимать изменения и дополнения в Конституцию (ст. 6). В республиках учреждены конституционные и мировые суды.

Следует отметить, что в мире наблюдается тенденция увеличения двухпалатных парламентов. С 70-х годов XX столетия их численность выросла с 45 до 76 (март 2004 г.). Объяснение этому процессу видится в следующем: наряду с представительством интересов нации более полно обеспечиваются интересы населения отдельных регионов, групп и слоев общества; оптимизируется законодательный процесс, предусматривающий участие в нем обеих палат (система сдержек и противовесов); появляется реальная возможность более эффективного воздействия на процесс стабилизации государственности и политических отношений в обществе.

Оценивая организацию государственной власти республик, их принято условно подразделять на:

• президентские - Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Чувашия;

• парламентские - Дагестан, Мордовия, Удмуртия;

• смешанные - Карелия, Коми.

Законодательную власть в краях, областях, городах федерального значения, автономных образованиях осуществляют думы, законодательные собрания, собрания депутатов (названия этих органов устанавливаются в уставах). Они также отличаются друг от друга объемом полномочий, системой выборов, структурой (однопалатные и двухпалатные). Московская городская Дума, например, является как представительным органом городского самоуправления, так и представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы (ст. 6 Устава г. Москвы).

Исполнительная власть в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах осуществляется губернатором, главой администрации, администрацией области и т.д. Московская городская администрация является исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти Москвы (ст. 6 Устава г. Москвы).

Судебная власть устанавливается в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации".

В пределах ведения РФ и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ) и могут по взаимному согласию делегировать друг другу выполнение части своих полномочий (ст. 78).

Президенту РФ дается право (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ) приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ).

Субъекты РФ имеют свою официальную символику - герб, флаг, гимн. Правовой статус и порядок их использования устанавливаются в конституциях, уставах и законах субъектов Федерации.

Ссылаясь на исторический опыт, некоторые исследователи выдвигают предложения, направленные на изменение существующего административно-территориального деления с учетом экономических интересов страны. Вместо прежних 89 субъектов Российской Федерации предлагают оставить 12, обозначив их следующим образом: Северо-Западная губерния (центр в Санкт-Петербурге); Центральная (центр в Орле); Центрально-Черноземная (центр в Воронеже); Волго-Вятская (центр в Нижнем Новгороде); Поволжская (центр в Волгограде); Северо-Кавказская (центр в Краснодаре); Уральская (центр в Екатеринбурге); Западно-Сибирская (центр в Новосибирске); Восточно-Сибирская (центр в Красноярске); Дальневосточная (центр в Хабаровске); Калининградская губерния; федеральный округ (г. Москва).