5. . Зарождение науки управления, выделение из нее теории государственного управления

Впервые термины и понятия «наука управления» и «научное управление» (производством) ввел в употребление в конце XIX в. выдающийся американский исследователь и инженер, теоретик и практик управления ф. У. Тейпор (1856-1915) [1]. Примерю тогда же независимо от Тейлора научный подход к управлению приме! мл А. Файоль (1841 -19*25) во Франции, К. Адамецкий (1866-193^) в России (а конкретно в Украине) и др.

Это, од пко, HP означает, что отдельных элементов научного управления ранее не существовало. Так, уже Т. Гоббс (1588-1679) касается проблемы мотивов, мотивации поведения чепопекп; Л. Смит (\723-1790) фактически создал не только экономическую теорию как основу научного управления, но разрабатывал и конкретные аспекты научного управления, в частности концепцию контроля и расчета оплаты труда (задолго до Ф. Тейлора, Ф. ДжильбертаиГ. Гант-та); Э. Уитчи (1765-1825) разработал и применил важнейший элемент ранней дотэйлоровской организации произведет ia, известный как «принципы взаимозаменяемости» (в машиностроении); в России граф П. И. Шувалов (1710-1762) использовал названные принципы еще раньше, они были подробно изложены в специальной инструкции по производству ружей на Тульском оружейном заводе; в Англии Р. Оуэн (1771-1858) воплотил многие управленческие идеи на практике, реализовав такие типично управленческие процедуры, как мотивация и воспитание; известны и другие авторы (теоретики и првцтн-ки) отдельных фрагментов научного управления.

Но именно Тейлор и его соратники впервые разработали целостную и всеобъемлющую систему научного управления, положив начало науке управления. Необходимо сразу заметить и подчеркнуть, что данное «...термины не синонимичны...», а понятия — не тождественны: наука управления — это сфера, область теории; научно ; управление — типичная практика управления, использующая

достижения различных наук, в том числе науки управления [2]. Но именно внедрение достижений, рекомендаций, выводов науки управления в практику управления можно считать началом научного управления. Т~Смешению понятий «наука управления» и «научное управление» способствует не только то обстоятельство, что они появились одновременно, но и то, что их появление связано с деятельностью одного и того же человека — Ф. У. Тейлора (хотя вклад в создание донных понятий внесли и А. Файоль, и К. Адамецкий, и Г. Эмерсон, и др.^^_/

Именно Тейлор положил начало науке управления, но при этом он сразу же реализовал на практике и ее достижения. И наоборот, практика научного управления способствовала развитию, уточнению предмета науки управления, разработке ее методов^/3 •'•,• , • г '

[ | jtrsK' зарождение, а затем lyrl формирование и становление т инауки управления связано прежде всего с практической и теоретической деятельностью класса ков менедиилента, с появлением гипотез, концепций, теорий управления, в частности концепции научного у правления Тейлора, теории администрации Файоля, теории гармонизации Адамецкого, тектологии Богданова, кибернетики Винера и некоторых других [3]. Постоянно растет количество гипотез, концепций, теорий научного управления, и объем знаний об управлении становится столь значительным, что возникает необходимость в их глубоком осмыслении, научном анализе, обработке и обобщении. Такое количественное изло-

жение неизбежно привело и к качественному сдвигу — к рождению в конце XIX в. науки управления^

И по прошествии почти века после зарождения науки управления ее аспекты трактуются по-разному. Так, авторы известного и, пожалуй, самого популярного издания по менеджменту начала 90-х годов нашего столетия, по праву считающегося «библией» современного менеджмента, впадают в глубокое заблуждение и допускают грубейшую ошибку, утверждая, что «...наука управления родилась в Англии во время второй мировой войны» [4]. Объективный и углубленный анализ показывает, что в утверждениях Мескона и его со.эп -торов допущено несколько ошибок. Во-первых, во время второй миропой войны действительно родилась нопая наука, но не наука управления, я наука, хотя и тесно связанная с наукой управления предприятием (организацией, фирмой), но имеющая иной предмет, иные методы, язык (понятия, категории) и логику (закономерности, законы), то есть существенно отличные от таковых в науке управления,— это кибернетика Н. Винера (ее можно отнести лишь к одной отрасли науки управления). Во-вторых, в рассматриваемом издании наука управления сводится к науке принятия решений, то есть предметом науки управления по логике авторов должен быть мыслительный процесс принятия решений; но именно его-то они и не раскрывают, не анализируют и не рассматривают вообще. В-третьих, вследствие неверного определения предмета данной науки не может быть правильно определен и способ изучения ее предмета, то есть метод науки управления. Методом нлуки

ЗАРОЖДЕНИЕ, А ЗАТЕМ ФОРМИРОВАНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ НАУКИ УПРАВЛЕНИЯ СВЯЗАНО ПРЕЖДЕ ВСЕГО С ПРАКТИЧЕСКОЙ И ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КЛАССИКОВ МЕНЕДЖМЕНТА, С ПОЯВЛЕНИЕМ ГИПОТЕЗ, КОНЦЕПЦИЙ, ТЕОРИЙ УПРАВЛЕНИЯ

принятии решении (но Мескону) должен Оьиь мсюд изучении, познании, исследования мыслительного процесса принятия решений. Вместо этого авторы методом данной науки предлагают считать моделирование, модели, причем не модели мыслительных процессов, а модели проблемных ситуаций: платежную матрицу, дерево решений и экономико-матсмитиче-ские модели. Такие модели не могут "быть методами изучения мыслительного процесса: они являются моделями другой науки — теории игр, созданной американским математиком Джоном фон Нейманом (1903-1957). К тому же они являются лишь практическими средствами оперативной подготовки альтернатив решений в сложной ситуации, и лишь их выбор является результатом мыслительного процесса [5]. Кроме того, моделирование ситуации,то есть использование модели для составления набора альтернатив, происходит до самого принятия решения!!!

В своих заблуждениях относительно науки управления Мескон и его соавторы не одиноки. Однако эти заблуждения у разных авторов различны. Так, если Мескон необоснованно сужает область исследований науки управления, но не игнорирует, не отрицает самого факта существования такой науки (хотя и неверно ее трактует), то некоторые авторы полностью ее отрицают. В частности, советский автор С. И. Эпштейн в своей книге «Буржуазная наука управления и неуправляемая экономика» (1 986) утверждает, что «.. .первый миф науки управления — то, что она существует»[6].

Советский исследователь науки уп-равления Д. М. Беркович в книге «Формирование науки управления» (1973) не отрицает самого существования науки управления и верно связывает ее зарождение с именами Тейлора и его соратников, однако не уделяет этой теме должного внимания, не аргументирует и не развивает свою мысль [7].

И наконец, существует такая категория специалистов, которые идут по традиционному пути наименьшего сопротивления — стараются не касаться этой спорной и в определенном смысле непростой проблемы. А решение ее имеет исключительно важное значение не только

для самой теории, но и для практики управления.

Итак, на основе оценки и обобщении исего вышесказанного можно констатировать: наука управления существует; наука управления не сводится только к науке принятия решений; наука управления зародилась не в Англии и не во времена второй мировой войны, а значительно раньше; в формирование науки управления внесли вклад ученые и практики многих стран (в том числе Англии); основанием науки управления, ее фундаментом являлись идеи, гипотезы, концепции, теории Тейлора, Файоля, Адамецко-го, Богданова и некоторых других теоретиков и практиков управления конца XIX - начала XX в.

В настоящее время под наукой управления в широком смысле следует понимать целый комплекс теорий и наук, исследующих проблемы, закономерности управления в самых разных аспектах.

В эволюции управления можно выделить три основных этапа. Фактически первый этап (зарождение науки управления), как уже отмечалось, приходится на конец XIX — начало XX в.

Вторым этапом (становление науки управления) можно считать период с 20-х по 50-е годы, когда происходит синтез уже названных выше идей, гипотез, концепций (теорий) с достижениями таких наук, как психология, социология, философия, математика, экономическая теория, кибернетика. Именно на стыке указанных наук и концепций управления и образовались целые отрасли науки управления: психология управления (изучение закойомерностей управления поведением людей в производственных коллективах), социология управления (изучение закономерностей целенаправленного взаимодействия на социальные структуры и процессы, имеющие место в организациях и обществе), социология труда и ее разновидность — индустриальная социология (изучение закономерностей трудовой деятельности как социального (группового) процесса), социальная (изначально — человеческая) инженерия (изначально изучение про-

блем повышения безопасности труда и сокращения, производственного травматизма, повышения эффектив-НОС1И работы м^шин, снижения утом».

пяемссти работника и обеспечения комфортности в системах «человек — машина», а затем - социальных проблем), философия управления (изучение наиболее общих закономерностей управленческих процессов), экономическая кибернетика (изучение экономических явлений и управление экономическими процессами на основе общих законов кибернетики), системный анапиз (изучение сложных объектов (управленческий процесс в том числе) посредством представления их в качестве систем и последующего анализа этих систем), теория экономической информации (изучение сущности, способов применении и совершенствования экономической информации), эвристика — раздел психологии, изучающий природу мыслительных процессов человека при решении им различных задач, теория (принятия) решений, • "или статистическая теория принятия решений (изучение матемитико-ста-тистических правил принятия решений), теория игр — раздел математики, изучающий математические модели принятия решений, и др.

Третий этап в развитии науки управления совпадает с научно-техни-1 Ческой революцией (НТР) в 60-70-е годы. Он связан с широким внедрением ЭВМ. Кроме того, в этот период на стыке управления, экономики, математики, статистики, корреляционного и регрессионного анализа образовалась новая отрасль науки управления — экономико-математические методы (количественные методы, или исследование операций).

Таким образом, на основе анализа и обобщения различных точек зрения на науку управления можно сделать следующие выводы: 1. Наука управления существует и имеет: свой предмет исследования (управленческий процесс как согласование деятельности людей); методы (разные в разных отраслях науки управления); язык (то есть основные

ОНАСГОШ|Г50РГМЯ ПОД НАУКОЙ УЛРАЛЛП/ИЧП ШИРПЦПм СМЫСЛЕ СЛЕДУЕТ ПОНИМАТЬ ЦЕЛЫЙ КОМПЛЕКС ТЕОРИЙ И НАУК, ИССЛЕДУЮЩИХ ПРОБЛЕМЫ, ЗАКОНОМЕРНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ В САМЫХ РАЗНЫХ АСПЕКТАХ.

6. Соотношение ТГУ с другими дисциплинами, исследующими государственное управление, ее место в системе юридических наук.

Государственное управление (англ. public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (англ. public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, — деятельности по формулированию политического курса.

В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

правовой подход;

политический подход;

управленческий подход.

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно управленческому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (англ. public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».

Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:

следования принципу верховенства права (правовой подход);

следования воле народа (политический подход);

следования цели получения нужного социально-экономического результата (управленческий подход).

Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.

Теория государства и права теснейшим образом взаимосвязана с другими юридическими науками. Сообразно своему предмету она, с одной стороны, общая, исходная теоретическая основа для их существования и развития, выполняет по отношению к ним определенную методологическую роль, т.е. занимает, как отмечалось, ведущее место в системе юридических наук. В этом смысле теория государства и права представляет собой фундаментальную отрасль правоведения, выполняя в его системе примерно ту же роль, что в области различных групп естественных наук выполняют математика, биология, теоретическая физика.

С другой стороны, теория государства и права способна успешно развиваться, лишь опираясь на конкретный материал историко-право-вых, специально-отраслевых и других частных или структурных юридических наук, используя и обобщая их данные и выводы по общезначимым для юриспруденции вопросам.

Так, изучение историей государства и права государственных институтов и законодательства в отдельных странах или регионах в различные хронологические периоды опирается на понимание разрабатываемых теорией государства и права общих представлений о закономерностях возникновения и развития государства и права, о понятиях государства, права, их сущности, формы государственного правления, государственного механизма (аппарата) и его структуры, источника права, закона, отрасли права и т.д. В свою очередь, теория государства и права строит выводы и заключения на основе анализа и обобщения многочисленных конкретных фактов, событий, правовых памятников, процессов, отражающих государственно-правовое развитие различных стран и народов с глубокой древности до новейшего времени и составляющих предмет истории государства и права.

Все отраслевые юридические науки – государственное (конституционное) право, административное, трудовое, гражданское, гражданский процесс и др. – руководствуются разработанными теорией государства и права положениями о сущности, типе, формах и функциях государства и права, общими понятиями государства, органа государства, государственного механизма (аппарата), права, нормы права, нормативного акта, отрасли права, правового института, акта применения права, правоотношения, субъективного права и юридической обязанности и т.д.

В то же время все эти положения опираются на анализ и синтез соответствующих разносторонних данных специальных отраслевых наук о государстве и праве. Их фактический материал и теоретические обобщения – один из важнейших источников существования и развития теории государства и права.

Тесно соотносится теория государства и права с международным правом и другими науками о государстве и праве.

Теория государства и права органически взаимосвязана не только со всеми отраслями правоведения, но и со многими гуманитарными науками. Прежде всего она связана с историей, изучающей прошлое человечества во всей его конкретности и многообразии. Так, выясняя

причины происхождения государства и права и исследуя их поступательное развитие, теория государства и права опирается на конкретные данные исторической науки. Это – сведения о первобытном обществе, просуществовавшем на Земле более миллиона лет, о социально-экономических условиях возникновения государства в различных странах и регионах мира примерно шесть тысяч лет назад.

Богатейший материал для теории государства и права содержат такие исторические события, как восстание рабов под руководством Спартака в Древнем Риме, крестьянские восстания в России под предводительством Степана Разина и Емельяна Пугачева, буржуазная революция в Англии в XVII в., борьба за независимость и образование США, реформаторская деятельность Петра I и Александра II в России, Парижская Коммуна во Франции 1871 г., Великая французская революция 1789 г. и многие другие. В то же время историческая наука, обращаясь к вопросам государства и права, пользуется соответствующими положениями и понятиями, вырабатываемыми теорией государства и права.

Тесно соотносится теория государства и права и с диалектико-ма-териалистической философией – наукой о всеобщих законах развития природы, общества и мышления, особенно историческим материализмом, представляющим собой распространение законов и приемов материалистической диалектики на познание общества.

Руководствуясь отправными положениями исторического материализма, открытыми им законами общественного развития, теория государства и права сосредоточивается на специальном изучении государства и права, специфических закономерностях, многообразных сторонах и тонкостях их возникновения, развития и функционирования. Исторический материализм, в свою очередь, при рассмотрении государственно-правовых явлений жизни общества пользуется данными теории государства и права.

Неразрывная связь существует также между теорией государства и права и экономической наукой. Опираясь на положения и выводы экономической мысли, которая изучает производственные отношения и экономические законы, регулирующие развитие исторически сменяющих друг друга социально-экономических формаций, теория государства и права исходит из предпосылки, что государство и право – важные неотъемлемые части надстройки над экономическим базисом общества, рассматривает все государственно-правовые явления в органической связи с экономическими условиями жизни людей, раскрывает их активное обратное воздействие на экономику.

Особенно тесно соприкасается теория государства и права с политологией, изучающей политику и политические системы современного

мира. Основываясь на политологических данных о политической системе общества, теория государства и права рассматривает ее с точки зрения места и роли в ней государства, характерных черт и особенностей, отличающих его от партий, общественных организаций и других звеньев политической системы, правовых форм возникновения и деятельности государства.

В свою очередь, политология использует положения и выводы теории государства и права по вопросам понимания политической власти и государства, функций и механизма государства, форм государственного правления и национально-государственного устройства, политического режима, законности и правопорядка и т.д.

Учитывая значимость и место, которое занимают проблемы государства -- главного структурного звена политики – в теории государства и права, следует признать обоснованной высказанную в специальной литературе мысль, согласно которой данную область юриспруденции можно рассматривать как политико-юридическую науку.

Методологически объединяя и обобщая данные всех отраслей правоведения, теория государства и права играет ведущую роль в общетеоретической подготовке студентов, вооружает их правильным научным подходом к отдельным частным вопросам своей специальности, предохраняет от опасности стать «узкими специалистами», активно способствует формированию высокообразованных и профессионально подготовленных юридических кадров.

Существенно заметить также, что углубление обратной связи между теорией государства и права с частными или структурными юридическими науками ведет к возрастанию роли последних не только в специально-профессиональной, но и в общетеоретической подготовке студентов-юристов.

Тесное соотношение теории государства и права с другими гуманитарными науками обогащает ее содержание, поднимает ее социальную ценность, позволяет ей эффективно воздействовать на расширение кругозора и развитие интеллектуального потенциала студентов-юристов, привитие им одновременно с правовой и общечеловеческой культуры.