Тема 1: правовой режим земельного участка.

В нашем государстве традиционно правовой режим земельного участка определялся только при помощи одного критерия – категория земель (целевое назначение земельного участка). Деление земель по целевому назначению на категории является одним из основных принципов земельного законодательства. В настоящее время в земельном законодательстве закреплено деление земель на семь категорий:

-земли населенных пунктов

-земли сельскохозяйственного назначения

-земли специального назначения

-земли лесного фонда

-земли водного фонда

-земли особо охраняемых природных территорий

-земли запаса.

Но постепенно в отечественную практику стал входить институт разрешенного использования земельного участка, заимствованный из законодательства США. Однако, если в Соединенных Штатах зонирование территорий является единственным критерием определения правового режима земель, то в России зонирование, в результате которого происходит деление земель на виды разрешенного использования по территориальным зонам, стало вводиться наряду с делением земель на категории. Первым нормативным актом, который ввел институт разрешенного использования, стал ГрК РФ 1998 г. Однако ГрК РФ 1998 г. ввел в качестве второго критерия определения правового режима земельного участка вид разрешенного использования, который определяется по результатам зонирования, только для земель населенных пунктов. Но уже ЗК РФ распространил этот критерий на все категории земель, указав в ч.2 ст.7. что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и вида разрешенного использования. По-существа же ЗК РФ приоритет отдает целевому назначению и сводит виды разрешенного использования к целям предоставления земельного участка, то есть категория земель рассматривается как группа схожих видов разрешенного использования. При этом четкого распределения сферы действия целевого назначения и разрешенного использования в ЗК РФ не прослеживается.

Совершенно иную позицию занял ГрК РФ 2004 г. Он придает исключительное значение градостроительному регламенту и, следовательно, разрешенному использованию. С точки зрения ГрК РФ основным документом, определяющим правовой режим земельных участков, являются Правила землепользования и застройки (далее – ПЗЗ). ПЗЗ принимаются в развитие Генерального плана высшим представительным органом МО (в Москве и Санкт-Петербурге – высшим представительным органом этих субъектов) и распространяются на всю территорию МО. При этом ГрК РФ вообще не упоминает о категориях земель. В соответствии с ПЗЗ вся территория МО делится на территориальные зоны, в отношении каждой территориальной зоны утверждается градостроительный регламент, который полностью определяет правовой режим земельных участков, входящих в данную территориальную зону. Именно градостроительный регламент определяет виды разрешенного использования, параметры застройки и т.д.

Например, в соответствии с ЗК РФ жилая застройка возможна только в составе земель населенных пунктов. Что же касается ГрК РФ, то он не придает абсолютно никакого значения делению земель на категории. По ГрК РФ жилое строительство возможно там, где это допускается ПЗЗ. ГрК РФ допускает возможность подготовки ПЗЗ, включающих в себя градостроительные регламенты, не только для населенных пунктов, но и для межселенных территорий за пределами населенных пунктов (чю2 ст.31 ГрК РФ). Исключение составляют земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется (ч.4 ст.36 ГрК РФ) и земель, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются (ч.6 ст.36 ГрК РФ). ГрК РФ не исключает установление для земельных участков в составе иных категорий градостроительного регламента, в котором одним из видов разрешенного использования будет жилое строительство.

В перспективе предусматривается отказ от деления всех земель на категории. Останется только три категории земель: земли лесного фонда, водного фонда и особо охраняемых категорий земель.

Установление и изменение видов разрешенного использования зависит от того, приняты ли в МО ПЗЗ. В соответствии с ГрК РФ к 2013 все МО должны были разработать ПЗЗ, однако осталось еще довольно много территорий, в отношении которых ПЗЗ еще не действуют.

В случае, если ПЗЗ приняты, могут применяться три вида разрешенного использования земельного участка и объектов капитального строительства: основные, вспомогательные и условно разрешенные. Они зафиксированы в градостроительном регламенте и основные и вспомогательные виды правообладатели земельных участков самостоятельно выбирают (ч.4 ст.37 ГрК РФ). Для этого необходимо только обратиться в Росреестр с заявлением об установлении (изменении) основного или вспомогательного вида разрешенного использования и соответствующие виды будут указаны в ЕГРП.

Если же землепользователь желает установить вид разрешенного использования, не указанный в градостроительном регламенте, то в этом случае необходимо будет внести изменения в градостроительный регламент, а, следовательно, и в ПЗЗ. Внесение же изменений в ПЗЗ должно происходить в порядке, предусмотренном ст.ст.31 и 32 ГрК РФ, устанавливающими обязанность согласительных процедур с представительным органом местного самоуправления.

Условно разрешенный вид использования может применяться только в том случае, когда действуют ПЗЗ. Они также зафиксированы в градостроительном регламенте, но для их выбора необходимо получить специальное разрешение у главы местной администрации по итогам публичных слушаний (ст.39 ГрК РФ). Тогда условно разрешенный виз использования превращается в основной.

В СПб ПЗЗ были прияты в феврале 2009 г. Порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования регулируется постановлением Правительства СПб от 28 апреля 2009 г. №480.

В том случае, если ПЗЗ не приняты и, соответственно, градостроительный регламент не утвержден, тогда вид разрешенного использования можно определить по одному из следующих документов:

• акт о предоставлении земельного участка

• договор как основание возникновения права на земельный участок

• документы государственного кадастрового учета

• документы государственной регистрации

• документация по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории), которая исходя из норм ГрК РФ может быть разработана в отсутствие ПЗЗ.

Изменение вида разрешенного использования в этом случае происходит в порядке, предусмотренном ст.4 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ»,где указано, что решение об изменении вида разрешенного использования принимает глава местной администрации по результатам публичных слушаний. Однако из формулировки ст.4 Вводного закона не ясно, глава какого МО должен принять такое решение. Ответ на этот вопрос дол ВАС РФ в Определении от 23 июля 2008 г. №4-Г08-27: это ОМСУ поселенческого уровня и городского округа, а на межселенной территории – муниципального района.

Ст.4 Вводного закона не закрепляет ни возможностей, ни оснований отказа в изменении вида разрешенного использования. Но он возможен. Однако в любом случае отказ должен быть мотивирован, например, путем нарушения градостроительных и санитарных норм, интересов местного населения или правообладателей земельных участков.

Однако запрещается изменять вид разрешенного использования на строительство жилого дома, если земельный участок предоставлялся под строительство другого объекта, поскольку ГрК РФ введена в действие ст.30.1 ЗК РФ, предусматривающая, что с 1 марта 2005 г. предоставление земельных участков под жилищное строительство осуществляется только по результатам аукциона.