8. Понятие национально-культурной автономии

Одна из самых сложных проблем общественного развития — проблема сохранения национально-культурного разнообразия как источника динамизма и богатства общечеловеческой культуры. Такая проблема всегда стояла перед малочисленными или угнетенными этносами, а в условиях глобализации в полный рост встала и перед большими народами, имеющими свои государства. Но особенно актуальна она для национальных (этнических) меньшинств, проживающих вне своей этнической территории. Решение национального вопроса для них — это обеспечение возможности сохранить и развивать свою культуру среди инонационального большинства, чья культура доминирует в данном регионе или государстве. Одним из вариантов решения этой очень непростой задачи является национально-культурная автономия. В 1996 г. в Российской Федерации был принят закон «О национально-культурной автономии», обеспечивший правовую базу для развития национально-культурного движения в полном соответствии с общепринятыми нормами международного права. Он касался только национальных меньшинств, поэтому в нем отсутствовала специальная оговорка об адресате данного закона. Однако закон оказался не вполне продуманным с разных точек зрения. Прежде всего, составители закона преувеличили теоретическую подготовленность большинства граждан РФ в национальном вопросе и не учли специфической российской общественной атмосферы «эпохи перемен», то есть идеологической и общественно-политической нестабильности государства, обострения межнациональных противоречий. В результате положения закона «О национально-культурной автономии» в обществе стали толковать как относящиеся ко всем народам страны, являющимся и не являющимся национальными меньшинствами, в том числе к русским.

В закон «О национально-культурной автономии» поправки вносились трижды — в 2003, 2004, 2005 гг. В результате наиболее расплывчатые положения закона были откорректированы, и прежде всего более четко сформулирована его субъектность. В редакции 2003 г. ст. 1 — «Понятие национально-культурной автономии» — изложена следующим образом: «Национально-культурная автономия в Российской Федерации (далее — национально-культурная автономия) — это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры». Таким образом, важная юридическая неточность была устранена. Но кто является национальным меньшинством в юридическом смысле? Этот вопрос до настоящего времени не нашел четкого ответа в законах Российской Федерации. Кроме того, в идеологическом задоре, желая окончательно порвать с советской практикой решения национального вопроса, составители закона попытались втиснуть в понятие «национально-культурной автономии» то, что было отвергнуто историей. Речь идет о политизации такой автономии, выстраивании вертикальной иерархии и придании национальным общественным объединениям несвойственных им политических функций в виде федеральных автономий, которые на уровне всей страны наделялись юридическими правами по национальному признаку, представительствуя от того или иного национального меньшинства в целом, что просто противоречит Конституции РФ. Это явное недоразумение, казалось, также было ликвидировано в 2003 г. Статья 1 закона была дополнена следующим абзацем: «Национально-культурная автономия является видом общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация». Такое уточнение определяет место национально-культурной автономии как одного из элементов гражданского общества, однако сохранение иерархической системы: местная — региональная — федеральная автономии, причем по одной на каждом уровне, противоречит принципам построения общественных организаций и не предусматривает горизонтальные (равноправные) связи между ними. Иными словами, национально-культурные автономии все же наделяются правом представлять всю этническую общность, находящуюся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, хотя членство в них не является обязательным для представителя той или иной национальности.

Позитивное положение рассматриваемого закона — норма о консультативных советах по делам национально-культурных автономий при органах местного самоуправления, органах власти субъектов РФ и федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном в сфере культуры. Это перспективная форма взаимодействия администрации (власти) и НКА, а также важная этноконтактная зона горизонтальных связей разных НКА в пределах муниципалитета, региона и всей страны. Но какова реальная отдача от работы таких советов? И кто из непосредственно занятых в сфере практической национальной (многонациональной) культурной работы слышал о деятельности федерального Консультативного совета по делам национально-культурных объединений? Недостаточно в той или иной мере координировать усилия только в рамках каждой отдельной НКА. Ведь основные проблемы у разных НКА, независимо от национальности, схожи, и их решение может осуществиться быстрее и эффективнее при подлинной координации усилий всех НКА как в регионе, так и в масштабах страны. Национально-культурные автономии, будучи общественными организациями, даже при наиболее благоприятных условиях своей деятельности не в состоянии сами решить вопросы сохранения национальной самобытности. Закон декларирует финансовую поддержку национально-культурным автономиям на федеральном, региональном и местном уровнях. Увы, чаще всего это только декларация, не подтвержденная реальными финансовыми потоками, что прекрасно ощущают все созданные автономии. С другой стороны, раз финансирование прописано в законе, есть правовая база требовать от властей разного уровня выполнения этого положения. Но даже финансовая поддержка не ликвидирует проблемы с кадрами, научно-методическим обеспечением, учебными пособиями в области национального просвещения и СМИ — это должно делать государство. Национально-культурные автономии тех национальностей, у которых есть титульное национально-государственное (республика) или административное (округ, область) образование в составе РФ, обладают несомненными преимуществами перед этносами, таких образований не имеющих. Первые получают материально-финансовую поддержку, помощь в культурно-просветительской работе, образовании, деятельности СМИ и т. п. внутри РФ. Части национальных меньшинств такую помощь может оказать этническая патрия — иностранное государство, что неоднозначно воспринимается в современной политической реальности. Но есть значительное число этносов, которым не на кого рассчитывать в этом плане, а федеральный закон рекомендует им обходиться собственными силами. Это представляет проблему само по себе. Между тем тенденция последних нескольких лет ликвидировать автономные округа посредством их слияния с другими субъектами федерации, построенными на чисто территориальных принципах, являясь небесспорной сама по себе, также еще сужает перспективы и уменьшает возможности национально-культурного развития как представителей компактно проживающих коренных малочисленных народов, так и их представителей в диаспоре. Национально-культурные автономии могут создавать негосударственные дошкольные, общеобразовательные и другие учреждения для получения образования на родном языке, а также издавать для этого учебники, готовить кадры и пр. Такие попытки предпринимаются (чаще всего в виде воскресных школ по изучению родного языка), но реально ли для общественных организаций создать целую систему образования? Скорее, государство перекладывает на НКА конституционные гарантии пользования родным языком, свободного выбора языка общения, воспитания, обучения и творчества . С другой стороны, НКА могут вносить в органы исполнительной власти Федерации и субъектов РФ, а также местного самоуправления предложения, о создании классов, учебных групп в государственных, муниципальных образовательных учреждениях с обучением на национальном (родном) языке.

В современных условиях усиления миграционных процессов, притока большого количества нового населения разных национальностей в мегаполисы владение русским языком превращается в жизненно необходимое условие аккультурации и адаптации как взрослых мигрантов, так и — в особенности — их детей. Между тем специальные меры по социокультурной адаптации этого контингента российского общества на государственном и региональном уровнях не предусмотрены вообще. В связи с этим представляется необходимым для национально-культурных автономий не только инициировать принятие соответствующих законодательных актов, но и самим включиться в обеспечение необходимой аккультурации и адаптации нового национального населения. Это позволит не только помочь в решении задачи его интеграции в российское общество, но также в значительной мере снизить уровень ксенофобии и интолерантности в современной РФ в целом. Национально-культурные автономии регионального и реже — федерального уровня выпускают свои газеты или журналы. Это, несомненно, позитивное явление, но такие моноэтнические СМИ представляют собой все же этнодифференцирующие издания, имеющие ограниченное распространение — только в пределах «своей» национальности, а многие, кроме того, выходят довольно редко и нерегулярно. В связи с этим важно систематически помещать материалы о деятельности НКА в общих СМИ, подчеркивая полиэтничность региона и укорененность людей разных национальностей в гражданском сообществе. Самые большие вопросы вызывает финансирование деятельности НКА со стороны органов власти и местного самоуправления, при том, что на эти общественные организации практически переложены задачи сохранения самобытности национальных меньшинств в РФ.

Таким образом, ведущими тенденциями закона о национально-культурной автономии и практики его реализации являются: политизация НКА в качестве полномочного представителя всего соответствующего национального меньшинства; преувеличение возможностей НКА в деле сохранения и развития национальной культуры; недооценка роли НКА как составной части гражданского общества, отражающей этнокультурное разнообразие РФ.