1.3. Огляд нормативно-правової бази та спеціальної економічної літератури з питань призначення Державного бюджету та структури доходів та видатків

Бюджетні відносини в Україні тривалий час регулювалися Законом України «Про бюджетну систему України», який потребував вдосконалення відповідно до вимог часу та потреб країни в умовах реформування суспільно-економічних відносин. Прийнятий Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» вимагав перегляду принципів побудови бюджетної системи та організації бюджетної процесу з метою забезпечення прозорого і збалансованого формування та виконання місцевих бюджетів.

Невідповідність бюджетного законодавства нормам Конституції України, а також концептуальним засадам розвитку і вдосконалення регіональної політики та зміцнення місцевого самоврядування в процесі управління фінансовими ресурсами і підвищення відповідальності за їх використання негативно впливає на фінансову стабільність і економічний розвиток в державі. Саме тому, 21 червня 2001р. Верховна Рада України прийняла Бюджетний кодекс України.

Це перший системний, цілісний правовий акт, який започатковує кардинальні зміни в бюджетному процесі, проведення в бюджетній сфері реформ, спрямованих на формування нових прогресивних відносин в управлінні бюджетними ресурсами на реалізацію бюджетної політики в напрямі зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування територіальних громад і держави в цілому. Прийняття Бюджетного кодексу є першим кроком по реформуванню національного бюджетного законодавства і формуванню міжбюджетних відносин на новій правовій основі згідно з Конституцією України та нормами і стандартами відповідного законодавства Європейського Союзу [2, с.3-4].

Основна мета і завдання, які стояли при підготовці і запровадженні Бюджетного кодексу , полягали у затвердженні дієвих, прогресивних засад і принципів функціонування бюджетної системи, побудові оптимальної її структури і введенні прозорого, ефективного, стабільного та єдиного бюджетного процесу. Формування прямих, прозорих, на основі єдиних підходів, із застосуванням формул та програм міжбюджетних відносин є важливим досягненням бюджетного законодавства України.

Отож, сьогодні правові засади функціонування бюджетної системи України, її структура і принципи визначаються ст.ст. 9-98 Конституції України та Бюджетним кодексом України.

Бюджетним кодексом України (ст. 9) встановлена така класифікація доходів бюджету: 1) податкові надходження; 2) неподаткові надходження; 3) доходи від операцій з капіталом; 4) трансферти. До податкових надходжень належать обов'язкові платежі, передбачені податковим законодавством України [4]. Перелік загальнодержавних і місцевих податків закріплений у статтях 13, 14 Закону України «Про систему оподаткування». Також до законодавства про податки, збори та обов'язкові платежі належать нормативні акти, що регулюють порядок справляння конкретного виду платежу, наприклад, Закон України «Про плату за землю», Декрети Кабінету Міністрів «Про податок на додану вартість», «Про акцизний збір», «Про податок на прибуток» та ін., Укази Президента та постанови Кабінету Міністрів, підзаконні нормативні акти інших органів влади, які уточнюють і доповнюють законодавчі приписи.

Законом про Державний бюджет України щорічно змінювались засади та умови формування державного та місцевих бюджетів, їх взаємодія, розподіл повноваження і закріплення джерел доходів [19]. За відсутності стабільної законодавчої бази та чітких однозначних засад розвитку бюджетного процесу в Україні бюджетні рішення ухвалювалися шляхом здійснення переговорного процесу між суб’єктами відповідних відносин, а бюджети були переважно результатом досягнення компромісних рішень.

Бюджетне право України затверджене в Конституції України. Відповідно до п. 4 статті 85 Конституції України, до повноважень Верховної Ради України належить затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання. При цьому, згідно зі статтею 92 Конституції, виключно законами України встановлюються Державний бюджет України i бюджетна система України. Згідно зі статтею 95, бюджетна система України будується на засадах справедливості й неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами. Виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір i цільове спрямування цих видатків [8].

Виконання державного бюджету по видаткам відбувається у відповідності до наказу Міністерства Фінансів України «Про порядок фінансування видатків Державного бюджету України Головним управлінням Державного казначейства України» [31].

Особливе місце серед суб'єктів бюджетних правовідносин посідають Міністерство фінансів України та фінансові органи, які в бюджетних правовідносинах пов'язані як з соціально-культурними сферами, так i господарськими. Саме вони діють від імені держави та вступають в бюджетні правовідносини з усіма органами влади i управління, які планують надходження доходів, розподіляють видатки між галузями i в самих галузях.

Як зазначає Карлін М.І., для будь-якої країни державний бюджет є головною ланкою фінансової системи [6, с. 59]. В економічній літературі є багато визначень поняття «державний бюджет», зокрема, На думку знаного українського фінансиста С. І. Кондратюка, бюджет є централізованим фондом фінансових ресурсів держави, який використовується для виконання покладених на неї функцій, передбачених Конституцією України. В організаційному аспекті він визначає бюджет як план утворення і використання фінансових ресурсів, що знаходяться в розпорядженні держави [14, с. 35].

Більш широке і точне визначення дають С. І. Юрій та Й.М. Бескид. За їх формулюванням, державний бюджет як одна з ланок фінансової системи України є економічною категорією і відображає грошові відносини, які виникають між державою, з одного боку, і підприємствами, організаціями, установами всіх форм власності і фізичними особами - з іншого, з приводу утворення централізованого фонду грошових коштів держави і його використання на розширене відтворення, підвищення рівня життя і задоволення інших суспільних потреб [27, с. 89].

В економічній літературі питання функції та призначення державного бюджету розглядається досить змістовно. Так, Тульчинський Р.В. у своїй дослідженнях розглядає соціально-економічну роль державного бюджету [25, с. 208].

Реформи у формуванні та виконанні державного і регіонального бюджетів представлені в статті Буковінського С.А. так, автор відмічає, що У сучасній ринковій економіці головне знаряддя управління державними фінансами – формування і виконання державного і місцевого бюджетів.

До цього часу форми і методи управління державними фінансами не приведені конституційно до визначеного регулювання відносин між державою і місцевими державними адміністраціями та місцевими органами самоврядування. Це перша проблема [2, с. 8-9].

Друга проблема – це недосконалість або повна відсутність законодавства щодо чіткого, єдиного порядку нормування витрат державних коштів. При формуванні і виконанні бюджетів дохідна частина нормується. І, водночас, дохідна частина постійно не виконується через несвоєчасну сплату податків, систематичні відстрочки платежів. Видаткова частина нормується тільки в загальному обсязі, а її складові (тим більше в натуральному виразі – харчування, медикаменти, придбання обладнання, господарські витрати, енергоносії тощо) визначаються без норм витрат, а при фактичному витрачанні бюджетних коштів єдиним чинником розміру витрат (крім зарплати і соціальних допомог) є ринок. Бюджет не виконується не лише тому, що неправильно сплановані його показники, і не тому, що платники податків хронічно не розраховуються з бюджетом, а ще й тому, що відсутня нормативна база витрат, не створений фінансовий механізм системного контролю витрат бюджету, відсутній короткотерміновий механізм відповідальності посадових осіб, причетних до розподілу та фактичного витрачання бюджетних коштів.

Характеризуючи доходи Державного бюджету, Пасічник Ю.В. зазначає, що доходи Державного бюджету – це частина централізованих фінансових ресурсів держави, які врегульовані відповідними нормативними актами і необхідні для виконання її функцій [17, с.118]. Доходи бюджету відображають економічні відносини держави з підприємствами, установами, організаціями, фізичними особами, які виникають у процесі стягнення бюджетних платежів.

Отже, бюджетне законодавство України побудоване за принципами, визначеними у статтях 8, 95 та 143 Конституції України, що полягають у верховенстві закону та незалежності окремих ланок бюджетної системи країни, що будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Також прийнятий Бюджетний кодекс України (від 8 липня 2010 року № 2456-VI) відіграє велику роль при формуванні Державного бюджету, яким визначаються правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, структура доходів та видатків бюджету, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства.