Управление национальными окраинами

Вопреки расхожему утверждению, из всех существовавших в XIX в. колониальных империй, Россия менее всего соответствовала маркировке – «тюрьма народов». Мягкий вариант русский колонизации предполагал сохранение традиционных структур регионального управления. В определенном смысле можно говорить о функционировании параллельных управленческих механизмов на окраинах Российских империи. Один распространялся на имперскую бюрократическую вертикаль, другой – на соответствующую этноконфессиональную общность.

В Сибири свою специфическую систему управления имела каждая из выделенных уставом 1822 г. категорий «инородцев» - бродячих, кочевых и оседлых. Для относящихся к разряду бродячих, охотников и оленеводов Крайнего Севера сохранялась сложившаяся еще в период Московской Руси практика взаимоотношений центральной императорской власти с родоплеменной верхушкой – «князьцами» и «старостами». На оседлое инородческое население распространялась волостная система. Применительно к сибирским кочевым народам – бурятам, якутам, хакасам, остякам, вогулам, эвенкам устанавливалась трехстепенная структура местной власти, включавшая степную думу, инородную управу и родовое управление. Последний из властных органов учреждался в каждом стойбище, улусе или роде, объединявшем не менее 15 семей. Состав родового управления ограничивался старостой и его помощником, избираемых из «почетных и лучших родичей», или получавших свои должностные функции по наследству. Инородные управы распространяли свои властные полномочия на несколько улусов или стойбищ. В них на трехлетний срок из местной знати делегировались посредством формальной процедуры выборов голова и несколько заседателей. Функцию корреляции действий между инородными управами и окружной имперской властью у бурятов, хакасов и южных якутов осуществляли автохтонные сословные органы – степные думы.

Управленческая вертикаль у «сибирских киргизов» (казахов) включала в рамках этнотерриториальной системы «среднего жуза» (средней орды) следующие ступени: округ – волость – аул - кибитка. Высшая окружная власть имела комбинированный в этническом отношении характер, будучи представлена старшим казахским султаном (ага-султаном) и двумя русскими заседателями из числа т.н. «почетных киргизов» (биев). Возглавлявшие волости султаны имели наследственный статус, тогда как стоявшие во главе аулов старшины – выборный.

Своеобразное автономное правление под высшей императорской властью сохраняли закавказские княжества и ханства, возглавляемые на местном уровне прежними династическими владетелями. Территория присоединенных к России в 1828 г. Эриванского и Нахичеванского ханств составила новую административную единицу, не только в количественном отношении, но и по качественным характеристикам системы управления – Армянскую область. Ее структурные звенья составили округа, возглавляемые назначаемыми свыше окружными начальниками, и магалы, руководство которых – наибы кооптировалось из армянского дворянства. По уставу 1836 г. административно-территориальное самоуправление предоставлялось Армяно-григорианской церкви. Впрочем, в 1840 г. Армянская область была упразднена, а в 1849 г. создана Эриванская губерния, существенно унифицировавшая по российскому образцу местные управленческие структуры.

Этническая разнородность Кавказа обусловливала необходимость единого для всего региона имперского органа власти, с особыми силовыми возможностями и полномочиями. Наступление решающего этапы борьбы с имаматом Шамиля соотносилось с учреждением в ноябре 1844 г. кавказского наместничества. Два года потребовалось на формирование управленческого аппарата, включавшего Совет, кооптируемый из назначаемых царем чиновников и губернаторов, и Канцелярию наместника. Первым наместником Кавказа стал генерал-адъютант М.С. Воронцов, одновременно являвшийся главнокомандующим войсками. Ему удалось осуществить комплекс мероприятий, способствовавших развитию просвещения, земледелия, промышленности, торговли и судоходства в крае. Успехи М.С. Воронцова на ниве управленческой в военной деятельности были отмечены присвоением титула светлейший князь (1852). Опыт кавказского наместничества свидетельствует применительно к современной российской политики о необходимости создания аналогичной структуры управления Северным Кавказом.

Чрезвычайные обстоятельства польского восстания 1830-31 гг. побудили Николая I к изменениям системы управления в Польше, направленным на резкое свертывание дарованных ей Александром I автономных прав. Лейтмотивом деавтономизации явились соображения этического порядка о неблагодарности поляков за предоставленные свободы. Недовольство сложившейся системой самоуправления в Польше сложилось у Николая I еще задолго до польского восстания. Вызовом для императорского суверенитета он расценил независимость, проявленную польскими судами в отношении участников волнений 1825 г. Вместе с отменой в 1832 г. Конституции 1815 г. упразднялись Сейм и Государственный совет. Вся полнота власти сосредоточивалась в руках наместника, осуществлявшего свои полномочия с помощью совета управления и заменивших министерства комиссий. Официальным языком делопроизводства вместо польского, становился русский. Посредством переименования воеводств в губернии, а поветов – в уезды даже на лингвистическом уровне демонстрировалась бесперспективность надежд шляхты на возрождение независимой Польши. Национальные польские войска, естественно, ликвидировались. На территории Польши и прилегающих губерний размещалась самая крупная и обученная первая действующая армия.

Однако деавтономизация, примененная Николая I по отношению к сепаратистской Польше, не была возведена в ранг внутриполитического курса. Традиционная баронская система управления в Прибалтийском генерал - губернаторстве, наиболее ярко выраженная в устройстве сословного ландштата, была даже усилена. И это не удивительно, учитывая ту особую роль, которую играли прибалтийские бароны в функционировании российской бюрократической машины.

Несмотря на ликвидацию польского Сейма, аналогичный орган продолжал существовать в Финляндии. Будучи абсолютно лояльным к Петербургу, Великое княжество в 1830 г. даже направило несколько подразделений собственной автономной армии для участия в подавлении польского восстания. Особенности традиционного управления сохранялись также в Бессарабской области, Астраханской губернии, Башкирии и регионах с преобладающим казачьим населением.

Даже учреждение выражавших православно-клерикальные и русификаторские настроения императора раскольничьих и еврейских комитетов отнюдь не вело к управленческой унификации. Напротив, внешняя регламентация бытия старообрядческих и иудейских общин приводила к консервации традиционной системы их управления.

В 1844 г. были официально упразднены гражданские органы еврейского самоуправления – кагалы. Их ликвидация обусловливалась невозможностью, в виду специфики талмудического права, разграничить, светские функции кагала и религиозные – раввината. Результатом этого шага стало восстановление прежней управленческого роли руководителей еврейских религиозных общин. Иногда кагал продолжал функционировать, не будучи уже легитимным органом, и вызывая тем самым крайне подозрительное отношение со стороны российских властей.