Николаевский управленческий формализм

Бюрократизация соотносилась со спецификой этических воззрений императора. «Я, - признавался он, - смотрю на человеческую жизнь только как на службу, так как каждый служит».

Метафора современников о том, что царь «старался всю Россию всунуть в мундир» не выглядела столь гиперболической в контексте проведения Николаем I генеральной реформы гражданских чиновничьих мундиров. Инструкции предусматривали ношение различных вариантов форменной одежды – парадной, будничной, особой, дорожной, сезонной и т.п. В 1845 г. чиновники даже получили специальное «Расписание в какие дни, в какой быть форме» на тринадцати страницах печатного текста. «Фрунтовики, - писал С.М. Соловьев в отношении николаевской системы, – воссели на всех правительственных местах, и с ними воцарилось невежество, произвол, грабительство, всевозможные беспорядки. Смотр стал целью общественной и государственной жизни. Все делалось напоказ, для того чтобы державный приехал, взглянул и сказал: «Хорошо! Все в порядке!» Отсюда все потянулось напоказ, во внешность, и внутреннее развитие остановилось. Начальники выставляли Россию перед императором на смотр на больших дорогах – и здесь все было хорошо, все в порядке, а что было дальше – туда никто не заглядывал, там был черный двор».

С другой стороны, безусловный личной заслугой Николая I в организации службы высшего российского чиновничества являлось частичное искоренение азиатского сибаритства и установление распорядка рабочего времени. Сам император практически никогда и никуда не опаздывал и не терпел нарушений такого рода. Будучи в высшей степени организованным и пунктуальным человеком, он требовал соответствующей пунктуальности и от чиновников. Всякий из представителей высшей бюрократии, нарушавший установленный распорядок, должен был через министра императорского двора П.М. Волконского представить надлежащие объяснения.

Европейские монархии постнаполеоновского периода были уже ни теми, каковыми они являлись до первой волны революционных потрясений. Противостоять наполеоновской экспансии представлялось возможным лишь при апелляции к национальным чувствам. Монархи должны были искать особого национального обоснования собственной легитимности. Ссылок на божественное происхождение власти уже было недостаточно. Требовалось, чтобы монарх выступал как выразитель коллективного национального сознания. Для николаевской России такой идеологией в обосновании монархической власти стала теория «официальной народности». В действительности она являлась умозрительной абстракцией, не соотносящейся с подлинной системой государственного функционирования. Николаевская бюрократическая модель управления менее всего соответствовала представлению о единстве самодержца со своим народом.

Между абсолютизмом и деспотией

Внутренним противоречием самодержавного режима являлось совмещение в нем двух природ – абсолютистской и деспотической. При всей их схожести, различия между ними весьма существенны. Если деспотический монарх правил страной как хозяин, подразумевая под ней свою вотчину, абсолютистский – управлял, являясь не владельцем, а руководителем государственного аппарата. Российское самодержавие являлось переходной формой между классическими вариантами абсолютизма и деспотией. Модификация Николаем I Собственной его императорского величества канцелярии укладывалась в общую логику самодержавной политики по укреплению личной власти самодержца.

Собственная его императорского величества канцелярия и высшие государственные комитеты

Возникшая еще в конце XVIII в. императорская Канцелярия не имела первоначально статуса общегосударственного высшего учреждения. Только в условиях войны 1812 г., когда в ее ведение попали такие вопросы управленческой деятельности, как переписка с главнокомандующими, размещение военнопленных, комплектование и квартирование армии, сбор сведений о пострадавших дворянских имениях, роль этого органа приобрела всероссийский характер. В дальнейшем, до конца александровского правления, руководство канцелярией осуществлял А.А. Аракчеев, через которого к государю опосредовано поступали доклады и рапорты. При новом императоре, существенно больше, в сравнении с Александром I, времени уделявшего личной работе с министрами и другими чиновниками, канцелярия должна была подвергнуться функциональной реструктуризации. Менее чем через два месяца после восшествия Николая I на престол, 31 января 1826 г. в ней создаются два отделения. Посредством императорской канцелярии высшая власть пыталась в очередной раз преодолеть традиционный российский порок - саботаж государственных распоряжений и инициатив. Тем не менее, большинство правительственных указов по-прежнему не исполнялось

В ведении Первого отделения остались дела, унаследованные Канцелярией от аракчеевского периода (отчетность министров, подготовка высочайших указов и т.п.). К его функциям относился также контроль за исполнением царских указов и взыскание недоимок. Губернаторы теперь отправляли свои отчеты не в Министерство внутренних дел, а в императорскую канцелярию. С 1830-х гг. на Первое отделение был возложен надзор за службой гражданских чиновников. Сложились по существу две параллельные бюрократические структуры – одна собственно управленческая, вторая – контролирующая. Созданный в 1846 г. в рамках отделения Инспекторский департамент гражданского ведомства курировал вопросы определения на службу, чинопроизводства и увольнения чиновников.

Деятельность Второго отделения императорской канцелярии была акцентирована на юридическом аспекте регулирования механизмов управления. Конкретной задачей поставленной перед ним являлась кодификация российских законов. Возглавлял Второе отделение профессор Петербургского университета М.А. Балугьянский. За руководство работами Второго отделения по кодификации права ему было предоставлено специальное разрешение включить в свой герб цифру 15, как геральдическую аллегорию пятнадцати томов Свода законов.

Наиболее резонансный характер в восприятии современников имела деятельность учрежденного 3 июля 1826 г. на основании записки генерала А.Х. Бенкендорфа Третьего отделения – главного органа политического сыска и следствия. Мотив составления им «Проекта об устройстве высшей полиции» восходил к впечатлениям, полученным графом при наблюдении за системой жандармерии во Франции. Структурно функции Третьего отделения были распределены по пяти экспедициям: первая осуществляла следствия по политическим делам, связанным с российскими революционными организациями; вторая – с расколом и сектантством; третья – с иностранцами, выполняя отчасти роль контрразведки; четвертая – с крестьянскими волнениями, в т.ч. выявляя факты жестокостей и притеснений со стороны помещиков, а также случаи поджогов, бандитизма и т.п.; пятая (учреждена в 1842 г.) – с периодической печатью. В распоряжении Третьего отделения находились воинские подразделения, окончательно выделенные в 1836 г. в отдельной корпус жандармов. Главным начальником Третьего отделения стал сам А.Х. Бенкендорф, замененный после смерти в 1844 г. А.Ф. Орловым. Штаб корпуса жандармов длительное время (1839-1856 гг.) возглавлял генерал Л.В. Дубельт.

Кандидаты для зачисления в жандармский корпус должны были удовлетворять следующим критериям: рост - выше 160 см., возраст – старше 25 лет, трезвого поведения, не имеющие долгов, принадлежавшие к дворянскому сословию и, естественно, отличавшиеся политической благонадежностью. Не соответствовали им крещеные евреи и лица, женатые на католичках. Для прошедших специальные курсы претендентов предусматривались устные и письменные экзамены по праву, истории и географии России, всеобщей истории, русской литературе. Цветом жандармских мундиров был избран голубой, как аллегория милосердия и любви к ближнему.

Моральный смысл, определенный Николаем I для деятельности Третьего отделения заключался в том, чтобы «утешать вдов и сирот». Официальным его гербом стал платок, врученный императором Х.А. Бенкендорфу, в качестве символа осушения слез. Реальная практика работы III Отделения находилась в явном диссонансе с ее сентиментальным предначертанием. Без всякого сомнения, оно пролило гораздо больше слез, чем высушило.

Значение, придаваемое императором Третьему отделению иллюстрирует частота аудиенций у него начальника данной структуры. Если министры представляли Николаю I еженедельные доклады, то А.Х. Бенкендорф – ежедневные.

Четвертое отделение было создано 26 октября 1828 г. посредством реорганизации канцелярии вдовствующей императрицы Марии Федоровны (супруги Павла I). В его ведение входили благотворительные учреждения и женские учебные заведения.

Считавшееся временным Пятое отделение было учреждено 29 апреля 1836 г. в целях разработки реформ о государственных крестьянах. В качестве опытного полигона для николаевских управленческих инноваций ей предоставлялась Петербургская губерния.

Временный характер носило также учрежденное 30 августа 1842 г. в целях «водворения в Закавказье прочного устройства» Шестое отделение. Основным результатом его деятельности явилось создание в 1844-1845 гг. кавказского наместничества.

Другим механизмом царского оперативного управления вне бюрократической рутины министерств стали высшие комитеты. Само их создание отражало традицию «чрезвычайщины» в решении тривиальных управленческих задач. Комитеты условно дифференцируются по четырем группам: 1. комитеты по разработке мер, направленных на укрепление государственного аппарата и сословной организации; 2. крестьянские комитеты; 3. комитеты по проведению внутриполитических карательных мероприятий; 4. комитеты по высшему руководству управлением отдельными национальными окраинами. Характерно, что значительная их часть носила секретный характер. Самодержавие тем самым выражало определенное недоверие к собственному же бюрократическому аппарату. Так, Постоянному секретному комитету 2 апреля 1848 г. (бутурлинскому, по имени его первого председателя Д.П. Бутурлина) вменялось в обязанности проведение ревизии деятельности официальных цензурных органов. Аналогичный комитет с 1851 г. вел наблюдения за работой синодальной цензуры.