Институты государственной власти

Одним из главных препятствий рационализации государственного управления являлось традиционное для России отсутствие четкой системы разграничения функций и сфер деятельности между различными институтами власти. Унификаторская политика Николая I принципиально не изменила сложившегося положения. Напротив, появление новых бюрократических учреждений лишь усугубило управленческий хаос. Так, управление в финансовой сфере осуществлялось помимо Министерства финансов со стороны Министерства внутренних дел, Государственного казначейства, Министерства государственных имуществ, ведомства вдовствующей императрицы Марии Федоровны. Отсутствовало четкое разграничение полицейских функций между Министерством внутренних дел и Третьим отделением Собственной его императорского величества канцелярии. При этом часть сыскной деятельности, связанной с перлюстрацией корреспонденции, была возложена на Главное управление почт.

Несмотря на учреждение в 1837 г. Министерства государственных имуществ, не было упразднено и единосущное по своему предназначению Пятое отделение императорской канцелярии. Обеим структурам вменялись задачи разработки реформ в отношении государственных крестьян. Отделение в структурной ведомственной иерархии стояло над министерством. На практике чиновники обоих органов в одних случаях дублировали друга, в иных снимали с себя ответственность и переадресовывали решение важных управленческих задач Граф П.Д. Киселев, будучи начальником Пятого отделения, должен был контролировать самого себя как министра государственных имуществ. Еще более деструктурировало управление в соответствующей сфере учреждение ряда специальных «крестьянских комитетов» (1828, 1829, 1835, 1839, 1842, 1846, 1847 гг.). Их прерогативы не ограничивались лишь вопросами о частновладельческих крестьянах, распространяясь и на сферу, входившую, казалось бы, в компетенцию Пятого отделения. В результате крестьянская реформа, на которую были затрачены значительные финансовые средства, к исходу правления Николая I так и не состоялась. Вероятно, причины ее пробуксовки заключались не только в политических обстоятельствах (таких как холерные бунты или европейские революции) и сопротивлении дворянства, но и в дисфункции структурно разбухшего бюрократического аппарата.

Иногда, в силу неразграниченности полномочий, между структурными подразделениями николаевской государственной машины разгорались долговременные конфликты. Так, не могли разделить между собой цензорские функции Министерство народного просвещения и III Отделение императорской канцелярии. Ведомственный конфликт усугублялся личной враждой министра С.С. Уварова и председателя А.Х. Бенкендорфа.

Совмещение ряда прерогатив Государственного совета, Сената и Комитета министров приводило к общей разбалансировке системы. С целью структурного упорядочения функций институтов высшей власти был учрежден Особый секретный комитет 6 октября 1826 г. под председательством руководителя Государственного совета В.П. Кочубея. Однако, просуществовав до 1832 г., так и не решив поставленных задач, комитет был распущен.