Экономические реформы в условиях господства командно-административного консерватизма. Реальные достижения и упущенные возможности

К середине 60-х гг. в сфере экономики стала все более отчетливо ощущаться необходимость реформ. На состоявшейся в декабре 1964 г. сессии Верховного Совета СССР довольно остро встал вопрос о недостатках совнархозовской системы территориального управления промышленностью. При рассмотрении очередного годового плана и бюджета было высказано множество замечаний по поводу недопустимого распыления средств в строительстве, недостаточного материального стимулирования работников города и деревни, существенных просчетов в сельском хозяйстве, излишней регламентации, тормозящей развитие промышленности и т.п. В сентябре 1965 г. решением Пленума ЦК КПСС и очередной сессии Верховного Совета СССР совнархозы упразднялись. Вместо них восстанавливались министерства, число которых постоянно увеличивалось (к середине 80-х годов количество министерств возросло до 100 союзных и 800 республиканских).

Наряду с переходом к отраслевому управлению промышленностью руководством страны было принято решение о начале широкомасштабных экономических реформ. Одним из главных инициаторов преобразований являлся Алексей Николаевич Косыгин, занимавший с 1964 по 1980 год пост Председателя Совета Министров СССР. В период войны, будучи Председателем Совнаркома РСФСР, он проделал значительную работу по организации эвакуации промышленного потенциала в Восточные районы страны. Отличаясь от прочих представителей политического руководства СССР высоким профессионализмом и рациональным отношением к действительности, Косыгин не был ярым приверженцем административно-командного подхода к решению важнейших экономических проблем, хотя, как и большинство советских «хозяйственников», видел в системе государственного регулирования скорее преимущества, нежели недостатки. Основным условием успешного развития страны, по его мнению, являлась своевременная реорганизация традиционной хозяйственной стратегии, сводившаяся к частичной замене административно-командных методов управления экономическими. В соответствии с данной целью важнейшими направлениями преобразований становились: пересмотр сложившейся практики государственного планирования и совершенствование системы контроля за выполнением промышленными предприятиями намеченной производственной программы. В связи с этим правительство предполагало провести целый комплекс мероприятий, в том числе: привести в соответствие с реальными возможностями доводимые до предприятий плановые показатели и не допускать какого-либо изменения производственных планов без согласования с предприятиями; ввести новый принцип расчетов за используемые предприятиями производственные фонды (фиксированная оплата вне зависимости от прибыли); реорганизовать финансирование промышленного строительства (отказаться от ущербной практики выдачи безвозвратных дотаций и перейти к системе целевого кредитования); создать на предприятиях фонды материального стимулирования и т.д. Основными плановыми показателями, спускаемыми промышленным предприятиям со стороны министерств и ведомств, должны были стать объем реализованной продукции и полученная прибыль (прежде главным критерием оценки производственной деятельности служил выпуск валовой продукции). Предприятиям предоставлялось больше самостоятельности и прав в организации производства. В частности, в их распоряжении предполагали оставлять определенную долю прибыли (после осуществления обязательных отчислений в государственный фонд). Эти средства планировалось использовать для технического переоснащения производства, материального стимулирования работников («фонд поощрения», из которого в конце года рабочие и служащие дополнительно к основному окладу получали единовременное вознаграждение – так называемую «13-ю зарплату»), а также для реализации различных социальных программ (строительство жилья, оздоровительных учреждений, детских садов и т.п. культурные и бытовые нужды). В перспективе предполагалось даже передать распределение изготовленной на предприятиях продукции в ведение самих товаропроизводителей, сведя к минимуму посредническую роль различных бюрократических инстанций.

По мысли разработчиков этой программы, ее осуществление должно было способствовать преодолению традиционных недостатков советской экономической модели: неоправданного роста капиталовложений, незавершенного строительства, массового производства не находящих сбыта товаров и многого другого. Состоявшийся весной 1966 г. очередной, XXIII съезд КПСС принял Директивы по пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1966-1970 гг. Реализация программы восьмой пятилетки должна была обеспечить существенный рост национального дохода (на 38-41 %). Планировалось увеличить объем промышленной продукции на 47-50 %, а среднегодовой объем сельскохозяйственного производства – на 25 %.

В 1966 г. на новую систему планирования и экономического стимулирования было переведено 704 предприятия, со штатом работников, превышающим 2 млн. человек. Уже через год экономическая реформа охватывала целые отрасли промышленности, в которых было занято свыше 10 млн. рабочих и служащих. Начальный этап преобразований, отмеченный ощутимым экономическим ростом, внушал уверенность в успехе реформ. План восьмой пятилетки был выполнен по целому ряду важнейших экономических показателей. В строй вступило около 1900 крупных промышленных объектов. Среди них Красноярская ГЭС (к тому времени самая мощная гидроэлектростанция в мире), ряд современных предприятий химической промышленности (заводы по производству каучука, искусственного волокна, минеральных удобрений), новые мощности в черной металлургии. Активно развивались такие наукоемкие отрасли тяжелой промышленности, как радиоэлектроника и приборостроение. В 1967 г. началось строительство «автомобильного гиганта» в г. Тольятти. К концу пятилетки, в августе 1970 г., Волжский автомобильный завод выпустил первую партию легковых автомашин «Жигули». За период с 1965 по 1970 г. заметно расширилась сырьевая база советской промышленности. Были открыты новые месторождения руд черных и цветных металлов, газа и нефти, введены в эксплуатацию нефтегазопроводы общей протяженностью свыше 35 тыс. км. Выступая на заседании правительства в марте 1969 г., А.Н.Косыгин отмечал: «У нас экономическая система пока еще работает с перебоями, потому что она не дает того простора, который мы хотели бы иметь. У нас еще есть слабость в отношении постановки этого вопроса. Мы еще боимся что-то сделать, чтобы действительно по-настоящему решить целый ряд проблем».

В ходе восьмой пятилетки был накоплен значительный опыт реорганизации производства. Переход на новую форму хозяйствования способствовал существенному повышению заинтересованности трудовых коллективов в результатах производственной деятельности. На многих предприятиях рабочие и служащие проявляли все более заметную активность в достижении максимальных производственных показателей путём эффективной организации труда: экономное расходование средств и материалов, более полное использование техники и т.п.

Позитивные результаты пятилетки создавали благоприятные условия для перехода к новой стадии реформирования. Однако предполагаемого прорыва так и не произошло. Многочисленные корректировки, исправления и дополнения намеченной программы преобразований, вносившиеся в ходе ее осуществления, существенно исказили саму суть экономической реформы. Весьма негативно сказывались отсутствие четкой последовательности принимаемых решений и сохранение, вопреки намерениям реформаторов, абсолютного господства «вала», результатом чего становилось формальное выполнение и даже перевыполнение производственных планов. В итоге к середине 70-х годов реформа фактически прекратилась. Одной из причин неудачи преобразований стала генетическая приверженность руководства страны «проверенным» административно-командным методам управления экономикой. Фактически с самого начала осуществление реформы шло под воздействием отжившего свой век образа мышления и действий. Нежелание большинства партийно-государственных лидеров, а вслед за ними и крупных советских хозяйственников, отказаться от привычной схемы жестких иерархических связей покоилось на их искренней убежденности в безусловной эффективности существовавшей экономической системы. Так или иначе, большая часть партийно-хозяйственного аппарата страны сформировалась в сталинскую эпоху и объективно не могла полностью отрешиться от присущих этой эпохе административно-командных традиций.

К числу важнейших факторов, негативно повлиявших на судьбу реформ, следует также отнести и постепенное свертывание процесса демократизации в политической сфере, проходившее параллельно с экономическими преобразованиями. Полномасштабная реализация программы реформ требовала от партийно-государственного руководства определенного социального и политического риска. Однако ни сам Брежнев, ни кто-либо из его ближайшего окружения не допускали и мысли о глобальной модернизации существующего режима. Более того, разыгравшийся в 1968 г. политический кризис в Чехословакии породил у большей части партийно-государственной номенклатуры непоколебимую убежденность в том, что глубокие экономические преобразования чреваты серьезными политическими потрясениями.

Еще одним обстоятельством, косвенно отразившимся на реализации программы реформирования советской экономики, стало политическое соперничество в высшем эшелоне руководства страны. За фасадом системы коллективного управления развернулась жесткая борьба за власть, и вопросы экономики объективно оказались в центре этой борьбы. Брежнев, чрезвычайно настороженно относившийся к своим потенциальным соперникам из числа сильных лидеров (прежде всего к Косыгину и Подгорному), крайне болезненно реагировал на любые признаки усиления их позиций. Рост политического влияния Косыгина – главного вдохновителя экономических реформ – не мог не беспокоить генсека. На состоявшемся в декабре 1969 г. Пленуме ЦК КПСС Брежнев выступил с резкой критикой состояния дел в экономике. Речь генсека, прозвучавшая после доклада Косыгина, расставляла новые акценты и воспринималась как директивная. Брежнев сумел усилить свои позиции и существенно подорвать престиж и влияние руководителя правительства. С конца 1970 г. Косыгина, потерявшего поддержку своих прежних союзников (М.А.Суслова, К.Т.Мазурова и др.), стали все чаще отстранять от дел в Совете Министров. К исходу 1970-х годов он окончательно утратил влияние в политическом руководстве страны, уступив мощному давлению брежневской команды.

По злой иронии судьбы своеобразным препятствием на пути дальнейшей интенсификации производства стало открытие и успешное промышленное освоение крупных месторождений нефти в Западной Сибири. Их активная разработка (к 1983 г. индустриальная добыча нефти составила 1 млн. т. в сутки) позволила организовать значительный экспорт за рубеж. С 1970 по 1982 год доля топлива и электроэнергии в экспорте СССР возросла с 16 до 52 %. Мощный поток валютных поступлений, заметно увеличившийся в связи с устойчивым положением высоких мировых цен на нефть, позволил оттянуть проявление негативных тенденций в экономическом развитии страны, что способствовало снижению активности советского руководства в поиске мер по предупреждению кризиса. При умелом, рачительном использовании эти средства могли обеспечить создание мощнейшей экономической базы, соответствующей последним достижениям научно-технического прогресса, гарантировать успешную реализацию широкомасштабной программы интенсификации производства на основе внедрения передовых наукоемких технологий и т.д. Вместо этого природные богатства нашей страны были бездумно использованы на поддержание военно-стратегического паритета с США и решение сомнительных внешнеполитических задач. При этом важнейшие вопросы социально-экономического развития государства продолжали решаться преимущественно на экстенсивной основе – за счет вовлечения в производство дополнительных материальных и трудовых ресурсов.

Вследствие притока «нефтедолларов», свертывание экономической реформы сказывалось в начале 70-х годов не так болезненно, как в последующее время. Однако с каждым годом ситуация все более усугублялась. От пятилетки к пятилетке существенно сокращались темпы прироста национального дохода страны. Если в 1966-1970 гг., согласно официальной статистике, среднегодовой прирост национального дохода составил 7,7 %, то в 1971-1975 гг. этот показатель упал до 5,7 %, а в 1976-1980 гг. – до 4 %. Государство ежегодно недополучало промышленной продукции на миллиарды рублей. Нарастал дефицит государственного бюджета и внешний финансовый долг.

Пытаясь преодолеть отрицательную конъюнктуру, правительство заметно активизировало меры по дальнейшей концентрации производства. В 70-е годы в стране создавалась широкая сеть агропромышленных, торгово-промышленных и научно-производственных объединений, были сформированы мощные территориально-производственные комплексы. XXIV съезд КПСС поставил перед советской промышленностью глобальную задачу – «органически соединить достижения научно-технической революции с преимуществами социалистической системы хозяйства». В постановлениях руководящих органов партии и правительства, посвященных совершенствованию советской экономики, постоянно говорилось о необходимости перевода народного хозяйства на интенсивный путь развития, о колоссальном значении научно-технического прогресса, об эффективности производства и повышения производительности труда. Мощнейший интеллектуальный потенциал СССР в целом позволял решать поставленные задачи. В Советском Союзе были созданы сотни научно-исследовательских институтов, всевозможных лабораторий, испытательных центров и конструкторских бюро. Фактически каждый четвертый научный работник мира приходился на долю СССР. Страна не испытывала недостатка ни в высококвалифицированных научных кадрах, ни в интересных идеях и предложениях. Ежегодно соответствующими государственными службами регистрировались тысячи изобретений и рационализаторских предложений. Однако господствующая система директивного управления экономикой страны объективно противодействовала внедрению достижений науки и техники в производство. В условиях сохранения всеобъемлющего централизованного планирования в качестве фундамента советского хозяйственного механизма (планировалась практически вся номенклатура продукции – свыше 20 млн. видов изделий, показатели себестоимости и даже рост производительности труда) промышленные предприятия были вынуждены подстраиваться под определенные производственные показатели, любой ценой выполняя возложенные на них плановые обязательства. Существующая система лишала рабочих и служащих какой бы то ни было инициативы и ответственности за результаты своего труда. Предприятия не были заинтересованы в освоении новой техники, так как ее внедрение в производство требовало определенного отвлечения сил, что отрицательно сказывалось на общих (количественных) показателях работы. К началу 80-х годов комплексной механизации и автоматизации подверглись лишь 10-15 % промышленных объектов. Около 50 млн. человек было занято примитивным ручным трудом. В связи с этим срок освоения и выпуска технологически новой продукции растягивался порой на целые десятилетия.

Несмотря на то, что попытки совершенствования механизма планирования и стимулирования еще неоднократно предпринимались (хотя и в значительно меньших масштабах, нежели чем в 1965 г.), принцип директивного управления экономикой оставался незыблемым. Командно-административная машина неизбежно отторгала любые инновационные программы, призванные оживить советскую систему хозяйствования. Вследствие отсутствия стимулов к качественному, высокопроизводительному труду нарастали расхлябанность и апатия. Социальная безысходность влекла за собой всеобщее пьянство. Широкое распространение получили разного рода мелкие хищения, выливавшиеся в масштабах страны в повальное растаскивание «социалистической собственности». Рост уравнительных тенденций в сфере распределения социальных благ способствовал интенсивному развитию так называемой «теневой экономики», идущей вразрез со всевозможными запретами и ограничениями, накладывавшимися со стороны государства. По самым приблизительным подсчетам, к середине 80-х годов ее объемы достигали 15-20 % национального дохода страны.

Не менее резкими были противоречия в сфере сельскохозяйственного производства. Состоявшийся в марте 1965 г. очередной Пленум ЦК КПСС одобрил широкую программу «научно обоснованных мероприятий», направленных на «организационно-хозяйственное укрепление» колхозов и совхозов. Прежде всего намечалось существенное увеличение капиталовложений в сельское хозяйство. Планировалось расширить производство сельскохозяйственной техники и скорректировать работу по снабжению ею колхозов и совхозов. Было принято решение усилить электрификацию и химизацию аграрного производства, активно развивать мелиорацию и искусственное орошение (до середины 70-х годов планировалось оросить 7 – 8 млн. га и осушить 15-16 млн. га пригодной для возделывания земли), шире применять новейшие достижения сельскохозяйственной науки. Экономической реанимации деревни должно было способствовать и повышение закупочных цен на сельхозпродукцию. В основе новой системы заготовок лежали твердые цены и неизменные планы закупок на ряд лет (вплоть до 1970 года). Кроме того, предусматривалось поощрение продажи сверхплановой продукции, за которую устанавливалась надбавка в размере 50 % к основной закупочной цене. Реформирование аграрного сектора требовало перехода от командно-директивных методов управления сельским хозяйством к экономическим. Административное вмешательство в дела колхозов и совхозов, навязывание им разнообразных указаний по вопросам агротехники, структуры посевных площадей, содержания скота и т.п. наносило колоссальный вред производителям сельхозпродукции. Эффективным путем преодоления негативных тенденций могло стать развитие экономической самостоятельности села. Важным шагом на пути реализации данной программы являлось широкое внедрение хозрасчета. Сельскохозяйственные предприятия получили возможность самостоятельно распоряжаться собственными финансами: создавать фонды экономического стимулирования, покрывать все производственные затраты и вносить платежи государству, возвращать кредиты банку и т.д.

В 1966 г. в большинстве колхозов страны была введена ежемесячная гарантированная заработная плата. Теперь при распределении своих доходов они в первую очередь выделяли средства на оплату труда колхозников. По мысли реформаторов, эта мера экономического стимулирования должна была способствовать усилению материальной заинтересованности сельского населения в результатах своего труда. С 1967 г. новая система хозяйствования вводилась и в совхозах. Только за первый год на полный хозрасчет были переведены 390 совхозов.

Проводимые правительством мероприятия способствовали заметному оживлению хозяйственной деятельности колхозов и совхозов. Реформа встретила активную поддержку со стороны тружеников советской деревни. Успехи начального этапа преобразований сказались на продовольственном снабжении населения уже в годы восьмой пятилетки. Государственная торговая сеть в целом обеспечивала потребителей основными продуктами питания, что вселяло уверенность в безвозвратном преодолении строго нормированного распределения по карточкам и талонам.

Тем не менее, значительная часть того, что планировалось, так и осталась нереализованной. Старая директивная система управления сельским хозяйством в буквальном смысле отторгала экономические новации. Как и прежде господствовало жесткое администрирование. Продолжалась практика некомпетентного вмешательства в дела сельскохозяйственных предприятий. Заметно вырос аппарат управления аграрным сектором экономики страны. Запланированные правительством мероприятия по развитию межхозяйственной кооперации и специализации, химизация и мелиорация земель не приносили желаемых результатов. Общая площадь непригодных земель практически не сокращалась. Продолжавшиеся засоление и эрозия почвы, затопление и переувлажнение обширных территорий существенно сказывались на плодородии обрабатываемых угодий, приводя к снижению урожайности и автоматическому повышению затрат на производство сельхозпродукции. В погоне за высокими показателями подчас грубо нарушались природные условия, что оборачивалось многочисленными экологическими проблемами. Крупномасштабное производство хлопка, начатое в 60-х годах, стало причиной трагедии Аральского моря. Для орошения хлопковых плантаций использовали ресурсы рек Сыр-Дарьи и Аму-Дарьи, что привело к стремительному сокращению размеров Аральского моря, в которое они впадают. Отсутствие дождей породило песчаные бури. Из-за растущего содержания соли в морской воде погибла рыба. Огромные пространства подверглись эрозии и засухе.

К началу 80-х годов многие сельскохозяйственные предприятия страны оказались убыточными. Нарастанию кризиса в немалой степени способствовала укоренившаяся практика несправедливого обмена между городом и деревней. На фоне значительного разрыва между закупочными и розничными ценами на продукцию села год от года происходило удорожание сельскохозяйственной техники. Колхозы и совхозы постоянно испытывали трудности в расчетах с многочисленными обслуживающими организациями.

Предпринимавшиеся попытки искоренить негативные тенденции в развитии сельского хозяйства путём увеличения объема капитальных вложений не принесли ожидаемого результата. За период с конца 60-х по начало 80-х годов в аграрно-промышленный комплекс страны было вложено более 500 млрд. руб. Большая часть этих средств расходовалась на создание новых дорогостоящих сельскохозяйственных комплексов, в то время как фундаментальные экономические программы, направленные на повышение плодородия земель, осуществление дальнейшей механизации производства, социальное переустройство села, создание хранилищ и предприятий по переработке сельхозпродукции, оставались недофинансированными.

Сохранение системы бюрократического управления сельским хозяйством на основе жесткого плана и направляющих директив снижало социальную активность тружеников села, все более утрачивавших заинтересованность в результатах своей работы. Как это ни парадоксально, но даже введение в колхозах гарантированной оплаты труда – по сути важнейшее событие в жизни советской деревни середины 60-х годов – обернулось в подобных условиях лишь еще более заметным ростом социального иждивенчества. Другой проблемой 70-х годов стало значительное усиление миграции сельского населения в города. Этому способствовал недостаточный уровень социального развития советской деревни. Мощный отток населения в города был вызван также и продолжением политики ликвидации так называемых «неперспективных» сел. При этом деревню, как правило, покидали наиболее предприимчивые и квалифицированные работники, прежде всего молодежь. За период с 1967 по 1985 год ежегодно из сельской местности выезжало в среднем по 700 тыс. человек. Формирование ущербной иждивенческой психологии влекло за собой широкое распространение пьянства. Ярким примером размывания нравственных устоев крестьянства стали массовые хищения колхозной и совхозной собственности.

К концу 70-х годов сельское хозяйство страны оказалось в крайне плачевном состоянии. Пытаясь преодолеть нарастающий кризис, правительство разработало особую Продовольственную программу. Состоявшийся в мае 1982 года Пленум ЦК КПСС утвердил комплекс запланированных мероприятий. Однако программа правительства, разработанная применительно к принципиально устаревшей системе управления, как и прежде не затрагивала основных интересов крестьянства, оставляя без изменений отживший свой век хозяйственный механизм. Коренной перестройки экономических отношений в деревне так и не произошло. В итоге, несмотря на все предпринятые усилия, продовольственная проблема все более отчетливо бросалась в глаза.

Несмотря на то, что в сельском хозяйстве было занято до 20 % работающего населения страны, правительство было вынуждено с каждым годом наращивать импорт продовольствия и зерна. В течение 20 лет (с 1965 по 1985 г.) импорт мяса, рыбы, масла, сахара и зерна вырос в денежном выражении более чем в 10 раз. Печальным следствием несостоятельности экономических преобразований, осуществлявшихся в условиях господства командно-административного консерватизма, стало практически повсеместное возрождение нормированного снабжения по целому ряду продуктов питания. В отдельных регионах страны вновь появились талоны и карточки.