Тема 11. Видатки бюджету на управління та оборону
11.1. Функціональне призначення і склад видатків бюджету на управління й оборону, основи їхнього планування та фінансування
Як свідчить історія розвитку людської цивілізації, чи не найважливішу роль у витрачанні бюджетних коштів займають видатки на забезпечення внутрішньої та зовнішньої безпеки країни, функціонування державної влади й апарату управління. При цьому не суттєво, демократичні чи тоталітарні режими приходили до влади, позаяк вказані видатки мають прерогативу над виконанням державою соціальної функції – наданням послуг у сфері освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту і соціального забезпечення. Основна причина цього полягає у бюрократичних методах управління фінансовими ресурсами, що призводить до зменшення соціальної складової видатків бюджету. Безперечно, асигнування законодавчої, виконавчої та судової гілок влади, національної оборони і правоохоронної діяльності мають бути на відповідному рівні, проте ситуація з надмірним витрачанням бюджетних коштів в одних сферах й, відповідно, недофінансуванням інших повинна набути нових ознак та визначеності.
Якщо взяти до уваги фінансування управлінської функції держави, на сучасному етапі демократичних перетворень перед Україною стоїть завдання формування більш ефективної системи державного управління, оновлення змісту діяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. Вирішенню цього завдання має сприяти проведення адміністративної реформи, головна мета якої полягає у вдосконаленні регулюючої, розподільчої та контрольної функції органів влади й управління, посилення їх відповідальності, чіткий розподіл повноважень як по горизонталі, так і по вертикалі, інтенсифікація взаємодії з іншими гілками влади й інститутами. На цьому фоні запровадження дієвого механізму контролю за функціонуванням органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також більш широка участь населення у формуванні політики державного управління мають підвищити ефективність витрачання бюджетних коштів.
Не меншої уваги вимагає проблема фінансування національної оборони, правоохоронної діяльності та забезпечення безпеки держави. Адже на відміну від витрачання бюджетних коштів на державне управління, дані видатки зумовлені специфічними функціями держави – захистом інтересів суспільства в середині країни і на міжнародному рівні. Зміни, які відбулися на світовій арені після розпаду СРСР, припинення гонки озброєнь, ліквідація стратегічної військової техніки, численні спроби реформування системи громадського порядку та судової влади значно вплинули на динаміку видатків на національну оборону, правоохоронну діяльність і забезпечення безпеки держави. Проте теперішній стан фінансового забезпечення цих сфер не відповідає фундаментальним принципам бюджетної політики й потребує перегляду. Значно посилило незадовільну картину позаблоковий статус України та її невизначеність в геополітичному просторі, що позбавляє додаткових джерел фінансування зазначеної категорії видатків.
Аналіз видатків бюджету на управління й оборону вимагає розглянути їх стан і функціональну побудову (рис. 11.1).
Як подано на рисунку видатки на державне управління включають видатки на: функціонування законодавчої влади (апарату Верховної Ради України та Верховної Ради АР Крим, забезпечення діяльності народних депутатів); функціонування виконавчої влади (апарату Кабінету Міністрів України, Ради міністрів АР Крим та її місцевих органів, апарату міністерств й інших центральних органів виконавчої влади, місцеві державні адміністрації і органи місцевого самоврядування); утримання Президента та його апарату; утримання фінансових і фіскальних органів (Державної податкової служби України, Державної фінансової інспекції України, Державної митної служби України); загальне планування та статистичні служби; інші видатки на загальнодержавне управління (виготовлення національної валюти, бланків цінних паперів, орденів, медалей, монет, паспортизація населення, видатки на запровадження бюджетно-податкового законодавства тощо).
На утримання органів влади й управління спрямовуються кошти бюджетів усіх рівнів (рис. 11.2). Так, з державного бюджету здійснюються видатки на утримання Президента, законодавчої та виконавчої гілок влади. Натомість з бюджетів сіл, їх об’єднань, селищ, міст районного значення фінансуються органи місцевого самоврядування сіл, селищ, міст районного значення, з районних бюджетів та бюджетів міст республіканського АР Крим і обласного значення – органи місцевого самоврядування міст республіканського АР Крим і обласного значення та органи місцевого самоврядування районного значення, з бюджету АР Крим і обласних бюджетів – представницька та виконавча влада АР Крим і обласні ради. Така структура видаткової частини державного та місцевих бюджетів продиктована ієрархією побудови органів влади й управління, позаяк є продуктом командно-адміністративної системи витрачання бюджетних коштів на вказані цілі.
Рис. 11.1. Функціональна структура бюджетних видатків на управління та оборону
Рис. 11.2. Видатки державного та місцевих бюджетів на утримання органів влади й управління
Специфіка побудови бюджетної системи нашої держави полягає у тому, що фінансування громадського порядку, безпеки та судової влади (куди належить група видатків на боротьбу із злочинністю й охорону державного кордону, протипожежний захист і рятування, кримінально-виконавчу систему та виправні заходи, нагляд за додержанням законів і представницькі функції в суді, проведення відповідних досліджень та розробок тощо), військової і цивільна оборони, військової допомоги зарубіжним країнам, військової освіти, досліджень та розробок у сфері оборони, іншої діяльності у сфері оборони, головним чином, є прерогативою державного бюджету. Проте видатки на місцеву пожежну охорону, заходи з організації рятування на водах, заходи у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру в межах повноважень, встановлених законом; заходи та роботи з мобілізаційної підготовки місцевого значення, підвищення кваліфікації депутатів місцевих рад здійснюються з місцевих бюджетів і належать до видатків місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.
Якщо звернутися до питання планування видатків на утримання органів державної влади, головним чином, воно здійснюється у формі складання індивідуальних та зведених кошторисів. Зокрема, індивідуальні кошториси або єдині кошториси доходів і видатків складаються в розрізі окремих бюджетних установ й організацій. Натомість на рівні міністерств, складаються зведені кошториси, які включають доходи та видатки індивідуальних кошторисів підпорядкованих установ. Така форма фінансування видатків бюджету є рудиментом командно-адміністративної системи витрачання бюджетних коштів і, на відміну від бюджетного інвестування та кредитування, означає виділення асигнувань з бюджету у безповоротному порядку за цільовим призначенням і розподілом за окремими етапами фінансування.
Формування єдиного кошторису здійснюється на підставі лімітної довідки про асигнування з бюджету, яку вищестояща організація надсилає всім підпорядкованим установам в двотижневий термін після затвердження бюджету, з якого проводиться фінансування. При цьому показники лімітної довідки доводяться до відома розпорядників для уточнення проектів кошторисів і складання проектів планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду та планів використання бюджетних коштів. У процесі визначення лімітів витрат враховується об’єктивна потреба в коштах органів державної влади, виходячи з обсягів і характеру виконуваної роботи, штатної чисельності, намічених заходів щодо скорочення витрат.
Кошторис затверджується керівником відповідної вищестоящої організації не пізніше ніж через місяць після затвердження відповідного бюджету, з якого проводиться фінансування (рис. 11.3). Разом із кошторисом затверджується штатний розпис органів державної влади, включаючи їх структурні підрозділи, які утримуються за рахунок спеціальних чи інших позабюджетних коштів. У штатному розписі вказується кількість штатних одиниць в розрізі структурних підрозділів, посадові оклади по кожній посаді та загальний місячний фонд оплати праці на кожну посаду. Крім того, він може включати в себе облік всіх можливих додаткових виплат співробітникам – премій, компенсацій і т. д. в залежності від посади.
Рис. 11.3. Порядок затвердження кошторисів органів державної влади й управління
У дохідній частині кошторису доходів і видатків органів державної влади зазначаються планові обсяги бюджетних асигнувань, що виділяються на їх утримання, а також надходження з інших джерел, одержання яких передбачено відповідними нормативно-правовими актами. Натомість у його видатковій частині зазначається загальна сума витрат з розподілом їх за категоріями видатків економічної класифікації, як-от: оплата праці адміністративно-управлінського персоналу; нарахування на заробітну плату; придбання предметів постачання та матеріалів для управлінсько-адміністративних цілей; видатки на відрядження, оплату комунальних, транспортних й інших послуг; придбання обладнання і предметів довгострокового користування; капітальне будівництво; капітальний ремонт тощо.
Як відомо, найбільшу частку в структурі видатків органів влади й управління складають кошти на оплату праці. Зважаючи на те, що працівники цих органів мають статус державних службовців, оплата їх праці здійснюється на основі Закону України „Про державну службу” від 16 грудня 1993 року. У законі зазначено, що оплата праці державних службовців має забезпечувати достатні матеріальні умови для незалежного виконання службових обов’язків, сприяти укомплектуванню апарату державних органів компетентними та досвідченими кадрами, стимулювати їх сумлінну й ініціативну працю. Відповідно вона включає в себе з посадові оклади, премії, доплати за ранги, надбавки за вислугу років на державній службі, а також інші надбавки.
Посадові оклади державних службовців встановлюються залежно від складності та рівня відповідальності виконуваних службових обов’язків. З метою підвищення їх матеріального забезпечення і стимулювання праці до посадових окладів встановлюються надбавки за ранги державних службовців. Зокрема, ранг присвоюється відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації та результатів роботи. Всі посади в органах державної служби поділяються на сім категорій (табл. 11.1). Службовцям, які займають посади першої категорії, може бути присвоєно 1, 2 і 3 ранг, другої – 3, 4 і 5 ранг, третьої – 5, 6 і 7 ранг, четвертої – 7, 8 і 9 ранг, п’ятої – 9, 10 і 11 ранг, шостої – 11, 12 і 13 ранг, сьомої – 13, 14 і 15 ранг. Критеріями поділу посад за категоріями є організаційно-правовий рівень органу, компетенція на конкретній посаді та її роль у структурі державного органу.
Таблиця 11.1