Тема 9. Видатки бюджету на економічну діяльність та науку

9.1. Функціональне призначення видатків бюджетів на економічну діяльність і основи їхнього планування та фінансування

У науковій літературі не має однозначної оцінки впливу бюджетних видатків на розвиток економіки. Позиція вчених з цього питання залежить від розуміння ними ролі, меж і можливостей державного втручання в економіку. Зокрема, прибічники ліберальної економіки у своїх дослідженнях акцентують увагу на неефективності ухвалення державою бюджетних рішень. Хоча вона здатна концентрувати ресурси, але з високим ступенем ймовірності можна очікувати, що використовуватиме не найефективнішим чином. Натомість їхні опоненти дотримуються протилежної точки зору, заявляючи про те, що роль державних інвестицій у ринковій економіці однозначно позитивна. Однак такі суперечки потрібно вести не стільки про доцільність залучення бюджетних ресурсів для фінансової підтримки економіки, скільки про механізм забезпечення результативності бюджетних видатків.

Роль бюджетних видатків на економічну діяльність особливо зростає в перехідний період, коли виникає гостра потреба у найкоротші терміни здійснити структурну перебудову економіки, подолати високий рівень безробіття, ослабити інфляційні процеси, створити додаткові чинники економічного зростання. При цьому перспективними напрямками використання обмежених бюджетних ресурсів дуже часто є такі сфери суспільного виробництва, від темпів розвитку яких залежить зростання супутніх галузей. Загалом же типологію бюджетних видатків на економічну діяльність відповідно до функціональної класифікації подано в табл. 9.1.

Таблиця 9.1

Напрями фінансування видатків бюджету на економічну діяльність

Найменування видатків	Напрями фінансування
Загальна економічна, торговельна та трудова діяльність	Спрямовуються на фінансування загальної економічної і торговельної діяльності, а також на регулювання трудових відносин
Сільське господарство, лісове господарство та мисливство, рибне господарство	Спрямовуються на фінансування мисливства, сільського, лісового та рибного господарства
Паливно-енергетичний комплекс	Спрямовуються на фінансування нафтогазової, електроенергетичної, вугільної й інших галузей паливно-енергетичного комплексу
Інша промисловість та будівництво	Спрямовуються на фінансування промисловості з видобутку рудних та нерудних корисних копалин, обробної промисловості, будівництва і відтворення мінерально-сировинної бази
Транспорт	Спрямовуються на фінансування дорожнього господарства, автомобільного, водного, залізничного, повітряного, трубопровідного й інших видів транспорту
Зв’язок, телекомунікації та інформатика	Спрямовуються на фінансування зв’язку, телекомунікації та інформатики
Інші галузі економіки	Спрямовуються на фінансування торговельного господарства та закладів громадського харчування, туризму і готельного господарства, а також багатоцільових проектів розвитку
Дослідження і розробки в галузях економіки	Спрямовуються на фінансування досліджень і розробок у сферах економічної, торговельної та трудової діяльності, мисливства, сільського, лісового і рибного господарства, паливно-енергетичного комплексу, промисловості та будівництві, транспорту, зв’язку, телекомунікації й інформатики, а також досліджень в інших галузях економіки
Інша економічна діяльність	Спрямовуються на фінансування інших видів економічної діяльність

Бюджетна практика свідчить про багатоманітність форм фінансування видатків бюджету на розвиток економіки, застосування яких дає змогу вирішувати неоднакові за суспільним призначенням завдання. За цією ознакою бюджетні видатки, які спрямовуються в реальний сектор економіки, можна класифікувати на бюджетні трансферти, внески у статутні фонди та бюджетні кредити (рис. 9.1). Відмінні риси кожної із цих форм дають змогу застосувати індивідуальні підходи до формування завдань бюджетної політики на сучасному етапі демократичних перетворень, що сприятиме підвищенню прозорості й ефективності витрачання бюджетних коштів.

Головною особливістю бюджетних трансфертів є наявність чітко визначеного перерозподільчого ефекту, що поширюється на різні сектори економіки. При цьому перерозподіл бюджетних ресурсів в економічній системі має відповідати загальновизнаним критеріям, суть яких зводиться до забезпечення економічної доцільності та зменшення соціальної нерівності. Тим часом при плануванні бюджетних трансфертів слід враховувати те, що в демократичній державі рішення у сфері суспільних фінансів приймаються політичними інститутами, у зв’язку з чим дотримання наведених критеріїв є досить складним завданням. Як відомо, в політиків існують мотиви для прийняття рішень, які відрізняються від побажань виборців, що призводить до можливості пошуку власного зиску від ухвалених рішень щодо такого перерозподілу. Тому бюджетні ресурси, які направляються у формі трансфертів, мають становити незначну частку видатків державного та місцевих бюджетів на економічну діяльність.

Рис. 9.1. Форми фінансування видатків бюджету на економічну діяльність

Для пом’якшення негативних наслідків перерозподілу, надання бюджетних трансфертів часто обмежується державними підприємствами, результати діяльності яких впливають на добробут широких верств населення. Це ускладнює підтримку приватного сектору економіки, ефективність функціонування якого загалом є вищою. У цьому разі необхідно досліджувати причини, які перешкоджають нормальному функціонуванню державних підприємств, а також ідентифікувати реальних одержувачів вигоди від такого перерозподілу. Єдиним випадком, який не викликає суттєвих заперечень щодо доцільності надання бюджетних трансфертів суб’єктам будь-якої форми власності, є необхідність компенсації втрати та пошкодження основних фондів внаслідок стихійного лиха, техногенних катастроф й інших форс-мажорних обставин.

Бюджетні трансферти можна також направляти для вирішення таких стратегічних завдань як активізація інноваційного розвитку економіки, зменшення ресурсо- й енергоємності, підвищення екологічної безпеки підприємств, налагодження виробництва імпортозаміщуючих товарів і послуг тощо. Однак, зважаючи на обмеженість бюджетних ресурсів та ризики їх перерозподілу, залучення коштів для таких цілей доречно здійснювати на умовах співфінансування з приватним сектором.

Іншою формою фінансування видатків бюджету, які спрямовуються на економічну діяльність, є внески у статутні фонди підприємств державної та комунальної власності. Як відомо, існують сфери економічної діяльності, в яких суб’єкти господарювання таких форм власності функціонують ефективніше. До них, зазвичай, належать галузі, єдиними споживачами продукції яких є держава чи органи місцевого самоврядування, а також ті, де функціонують природні монополії і т. ін. Тому пріоритетною метою при створенні державних і комунальних підприємств має бути досягнення економічного та соціального ефекту для населення всієї країни чи відповідних територіальних громад, а не реалізація певних комерційних проектів, які можуть бути успішно здійснені приватними інвесторами.

Значний вплив на економічний розвиток справляють бюджетні кредити, які з усіх форм фінансування видатків бюджету спричиняють найменший перерозподільчий ефект. Зважаючи на це, надання бюджетних ресурсів для інвестиційних цілей у позиковій формі найпридатніше для стимулювання діяльності суб’єктів господарювання недержавної форми власності. При цьому кошти бюджету можуть бути використані як безпосередньо для надання бюджетних кредитів, так і для формування спеціалізованого інвестиційного фонду, який, відповідно, кредитував би реальну економіку. В останньому випадку позитивний вплив бюджетних інвестицій зросте, адже повернені кредити зможуть накопичуватись для подальшого інвестування. Крім того, створений фонд матиме змогу самостійно залучати фінансові ресурси з небюджетних джерел для інвестиційних потреб.

За прикладом зарубіжного досвіду з метою забезпечення належного рівня управління бюджетними кредитами доцільно створити спеціальну фінансово-кредитну установу. Функціонування банків розвитку дасть змогу спрямовувати на реалізацію пріоритетних проектів не тільки бюджетні асигнування, але й ресурси, які залучаються на міжнародних фінансових ринках під гарантії уряду. Поміж цим, застосування специфічних умов надання інвестиційних кредитів дозволить залучати ресурси суб’єктів підприємницької діяльності для співфінансування важливих інвестиційних проектів. Для прикладу, практика функціонування Банку Розвитку Казахстану свідчить про те, що на 1 долар інвестицій цього банку відбувається залучення 1 долару інших інвесторів-учасників співфінансування схвалених банком проектів.

Поряд з цим, в літературних джерелах можна зустріти альтернативні форми фінансування видатків бюджету на економічну діяльність у вигляді операційних витрат і капіталовкладень. Зокрема, останні можуть здійснюватись у відомчому розрізі та через інвестиційні проекти. Сутність відомчого підходу полягає в тому, що спочатку загальна сума виділених коштів спрямовується міністерствам і відомствам, а далі розподіляється між підприємствами, установами й організаціями, які знаходяться у їх підпорядкуванні. Така форма фінансування бюджетних видатків характерна для країн постсоціалістичного табору та є пережитком командно-адміністративної системи витрачання бюджетних ресурсів. Не дивлячись на те, що відомчий підхід є основним для України, його недоліки – неефективне і нецільове використання коштів – мають стати лейтмотивом відмови від застосовування.

Натомість держави, які вибрали демократичний поступ у майбутнє, фінансування видатків бюджету на економічний розвиток здійснюють головним чином в розрізі інвестиційних проектів. Цей підхід дозволяє концентрувати бюджетні ресурси на реалізації основних завдань, надмірно не розпорошуючи їх. Проте ручне регулювання економікою і бюрократично побудований бюджетний механізм в Україні спотворюють процес виділення коштів з бюджету на інвестиційні цілі. Зокрема, ключові прогалини вітчизняної практики фінансування інвестиційних проектів криються у недоліках тендерного відбору виконавців того чи іншого проекту, а також подекуди недостатньому врахуванню таких критеріїв як термін окупності, рентабельність, економічна ефективність тощо.

Фінансування окремих галузей економіки не може обійтися без операційних витрат, що являють собою видатки бюджету на утримання виробничої інфраструктури. В загальному вигляді типологію їх форм можна зобразити наступним чином (табл. 9.2).

Таблиця 9.2

Форми фінансування операційних витрат

Операційні витрати	Форми фінансування
Геологорозвідувальні роботи	Фінансування проводиться за рахунок двох джерел: бюджету та коштів підприємств. Зокрема, бюджетні ресурси витрачаються на роботи з пошуку нових родовищ корисних копалин, натомість видатки підприємств видобувної промисловості спрямовуються на роботи в межах існуючих родовищ. Фінансування геологорозвідувальних робіт забезпечується спеціальним компенсаційним доходом – відрахуваннями на геологорозвідувальні роботи, які вносять до бюджету підприємства видобувної промисловості
Лісове і водне господарство	Утримання лісового і водного господарства віднесене на видатки бюджету в зв’язку з тим, що на даний час ці ресурси є загальнонародною власністю. При цьому в бюджеті існують цільові доходи, пов’язані з фінансуванням вказаних витрат, – лісовий дохід та плата за використання прісних водних ресурсів
Землевпорядкувальні роботи	Землевпорядкувальні роботи включають заходи з підвищення і відновлення родючості ґрунтів (наприклад, протиерозійні заходи, тобто боротьба з вітряною і водною ерозією ґрунтів)
Заходи по боротьбі з шкідниками рослин, хворобами тварин та епідеміями	Протиепідемічні заходи в цілому фінансуються з бюджету в тих випадках, коли вони охоплюють певний регіон, а поточні витрати – безпосередньо тим чи іншим господарством. Виділення коштів бюджету здійснюється на підставі кошторису
Утримання насіннєвих станцій і племінних господарств	На кошторисній основі фінансуються насіннєві станції і племінні господарства, які забезпечують потреби відповідного регіону

Поряд з інвестуванням бюджетних ресурсів у провідні галузі економіки, фінансування операційних витрат на геологорозвідувальні роботи, лісове і водне господарство, землевпорядкувальні роботи, заходи по боротьбі з шкідниками рослин, хворобами тварин та епідеміями, утримання насіннєвих станцій і племінних господарств не має такого стратегічного значення для держави, проте важливе для виробництва суспільного продукту. Адже виробнича інфраструктура займає ключове місце у формуванні економічних відносин ринкового типу; без її підтримки з боку держави будуть унеможливлені зміни в макроекономічному середовищі. Безперечно, за прикладом демократично розвинутих країн світу основний акцент при фінансуванні операційних витрат потрібно робити на приватні ресурси, зменшуючи тим самим навантаження на видаткову частину бюджету. Натомість бюджетні асигнування слід спрямовувати на інвестиційно непривабливі об’єкти виробничої інфраструктури.