6.3. Бюджетне регулювання, його сутність, завдання і методи

Збалансування місцевих бюджетів одного рівня, яке неможливо провести лише шляхом розмежування їхніх доходів та видатків, досягається за допомогою бюджетного регулювання, тобто перерозподільчих процесів у межах бюджетної системи. Такий перерозподіл проводиться між центральним бюджетом та місцевими бюджетами, а також через механізми вилучення бюджетних ресурсів з місцевих бюджетів територій з відносно високим рівнем дохідного потенціалу і спрямування бюджетних ресурсів до місцевих бюджетів менш забезпечених у фінансовому відношенні адміністративно-територіальних формувань. Іншими словами бюджетне регулювання можна визначити як діяльність щодо збалансування бюджетів усіх рівнів та видів.

В процесі бюджетного регулювання вирішується багато завдань, основними серед яких є:

— досягнення відповідності між видатками і доходами місцевих бюджетів різних видів, тобто їх збалансування;

— забезпечення рівномірності надходження доходів для запобігання перебоїв у фінансуванні видатків;

— створення зацікавленості органів місцевого самоврядування у повній мобілізації доходів на своїй території;

— забезпечення самостійності у використанні додатково одержаних коштів у процесі виконання місцевих бюджетів;

— перерозподіл бюджетних ресурсів між „багатими” та „бідними” у фінансовому відношенні територіями;

— ув’язка обсягів одержаної фінансової допомоги з конкретними зусиллями по мобілізації податків і зборів, залучення додаткових дохідних джерел;

— здійснення фінансового вирівнювання.

Залежно від цілей, завдань та застосовуваних методів виокремлюють вертикальне і горизонтальне бюджетне регулювання (табл. 6.4, рис. 6.2).

Таблиця 6.4

Мета бюджетного регулювання та шляхи її досягнення

	Вертикальне бюджетне регулювання	Горизонтальне бюджетне регулювання
Мета:	Забезпечення необхідними дохідними джерелами бюджетів різних рівнів у відповідності до діючого порядку розмежування повноважень між органами державної влади та місцевим самоврядуванням	Ліквідація відмінностей у рівнях бюджетної забезпеченості в розрізі бюджетів місцевого самоврядування (міських за категоріями міст, селищних та сільських), фінансове вирівнювання
Досягається шляхом:	Розподілу видатків між бюджетами і надання їм доходів, достатні для фінансування визначених видатків	Вирівнювання доходів і видатків однотипних видів місцевих бюджетів

Вертикальне бюджетне регулювання має на меті забезпечення необхідними дохідними джерелами бюджетів різних рівнів у відповідності до діючого порядку розмежування повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Вирішення цього завдання досягається шляхом розподілу видатків між бюджетами і надання їм доходів, достатніх для фінансування визначених видатків.

Горизонтальне бюджетне регулювання покликано усунути розбіжності в рівнях бюджетної забезпеченості в розрізі бюджетів місцевого самоврядування (міських, селищних та сільських). Таким чином, основний зміст горизонтального бюджетного регулювання полягає у фінансовому вирівнюванні бюджетів в територіальному розрізі. Причому горизонтальне вирівнювання здійснюється лише в межах бюджетів територіальних громад, окремо серед міських, селищних та сільських бюджетів.

Рис. 6.2. Напрямки бюджетного регулювання

Збалансування доходів і видатків бюджетів, вирівнювання бюджетної забезпеченості територій проводиться за допомогою особливих методів. Вибір методів бюджетного регулювання залежить від того, яким чином розмежовані доходи між рівнями бюджетної системи у відповідності із поділом повноважень між державною виконавчою владою і органами місцевого самоврядування. У світовій практиці використовуються три основні способи розмежування бюджетних доходів:

— розподіл податків та інших доходів між бюджетами різних рівнів;

— розщеплення надходжень від податків шляхом закріплення за кожним рівнем бюджетної системи конкретних часток податку в межах єдиної ставки оподаткування;

— встановлення територіальних надбавок до загальнодержавних податків.

У вітчизняній бюджетній практиці використовуються наступні два методи бюджетного регулювання (рис. 6.3): метод відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків та доходів, які надходять на території місцевого бюджету (такі доходи одержали назву регулюючих); надання фінансової допомоги бюджетам в певній визначеній сумі (у вигляді міжбюджетних трансфертів).

Рис. 6.3. Методи бюджетного регулювання

Метод відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків і доходів був започаткований ще у 1930-х роках разом із проведенням податкової реформи. Досвід багаторічного використання цього методу (особливо в умовах централізованої бюджетної системи, притаманної командно-адміністративній економіці) обов’язково підводив багатьох економістів до висновку щодо його переваг, серед яких відзначали наступні:

— збалансування місцевих бюджетів можна забезпечити із застосуванням гнучких дохідних джерел, тобто здійснювати його достатньо ефективно;

— досягається зацікавленість місцевих фінансових органів у повній мобілізації не тільки власних доходних джерел, але і загальнодержавних податків, тому що визначену їх частину до місцевих бюджетів можна одержати лише за умови надходження усіх запланованих сум;

— місцеві фінансові органи несуть відповідальність за своєчасне і повне надходження загальнодержавних податків і доходів.

Результативність методу відсоткових відрахувань пояснюється зокрема й тим, що в якості регулюючих доходів традиційно у нас використовуються такі, які характеризуються: рівномірністю надходження в часі; достатньо великими розмірами надходжень; рівномірністю надходження по території країни; захищеністю від дії економічних та інших факторів, які могли б спричинити коливання в обсягах доходів.

Цим вимогам відповідають такі загальнодержавні податки як податок на додану вартість, акцизний податок, податок на прибуток підприємств та податок на доходи фізичних осіб. Перелік регулюючих податків, які використовуються для збалансування місцевих бюджетів, в даний час став досить обмежений (для місцевих бюджетів це – податок на доходи фізичних осіб, збори за спеціальне використання природних ресурсів, державне мито), проте їх відповідність вищезазначеним критеріям, а також вагома фіскальна роль визначають їхню достатність у процесах бюджетного регулювання. Не слід забувати, що ефективність бюджетного регулювання залежить не від кількості джерел, які використовуються з цією метою і, навіть, не від обсягів коштів, а від гнучкості механізму перерозподілу.

У вітчизняній практиці бюджетного регулювання у відповідні періоди застосовувалися різні види нормативів відсоткових відрахувань від регулюючих податків: єдині нормативи для місцевих бюджетів усіх адміністративно-територіальних одиниць; єдині в межах певних груп місцевих бюджетів (наприклад, залежно від рівня податкового потенціалу і бюджетної забезпеченості на одного жителя), тобто групові нормативи; індивідуальні нормативи для кожного місцевого бюджету (рис. 6.4).

Рис. 6.4. Види нормативів відрахувань від регулюючих доходів

В економічній літературі досить розповсюдженою є точка зору щодо індивідуальних нормативів у бюджетному регулюванні як атрибуту адміністративно-розподільчої економіки з притаманними їй особливостями у побудові бюджетної системи та механізмі бюджетного регулювання. Дійсно, упродовж тривалого часу в бюджетній практиці СРСР використовувались індивідуальні нормативи відрахувань від загальнодержавних податків до доходів місцевих бюджетів, визначення конкретних розмірів яких здійснювалося в результаті співставлення запланованих видатків бюджетів і очікуваних доходів. Використання таких нормативів не виключало впливу суб’єктивних факторів на процес їх визначення.

Діючим законодавством передбачено застосування міжбюджетних трансфертів наступних видів: дотації вирівнювання; субвенції; кошти, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; додаткові дотації.