3.3. Управління бюджетним дефіцитом: фінансово-правові та процедурні аспекти
Питання управління бюджетним дефіцитом можна розглядати у широкому та вузькому значенні. В широкому розумінні управління бюджетним дефіцитом передбачає формування одного із напрямів фінансової політики держави, пов’язаної із забезпеченням динамізму економічного розвитку і макрофінансової стабільності на довгостроковій основі. Така політика потребує комплексного підходу, координації грошово-кредитної (монетарної) та фіскальної політики, узгоджених взаємовідносин уряду та центрального банку з питань дефіцитного фінансування державних потреб. Управління бюджетним дефіцитом у вузькому розумінні варто розглядати як сукупність дій, пов’язаних з прийняттям тактичних фінансових рішень з питань збалансування бюджету, і зокрема щодо визначення абсолютного розміру дефіциту, встановлення бюджетних обмежень та оптимізації джерел його фінансування.
Управління бюджетним дефіцитом є багаторівневою функціональною системою управління державними фінансами. Ефективність такого управління визначається масштабністю та комплексністю реалізації завдань, цілей і методів, які умовно можна поділити на дві групи (рис. 3.3):
— управління бюджетним дефіцитом, як складова стратегічного управління державними фінансами;
— управління бюджетним дефіцитом як система заходів щодо збалансування бюджету.
Рис. 3.3. Управління бюджетним дефіцитом
Ефективне управління бюджетним дефіцитом є одним із ключових факторів забезпечення макроекономічної стабільності в державі. Від характеру врегулювання даної проблеми залежить бюджетна дієздатність країни, рівень і масштабність фінансування суспільних потреб, рівень сукупного попиту і безробіття, стабільність національної валюти і рівень інфляції, динаміка процентних ставок та інвестиційна насиченість економіки та ін. Тому управління бюджетним дефіцитом має бути зорієнтоване на застосування ефективної фінансової, в тому числі бюджетної, стратегії, а не базуватися на короткострокових поточних пріоритетах. Лише ефективне управління бюджетним дефіцитом є запорукою фінансової безпеки, зростання економіки, інвестиційної привабливості, фінансової стабільності, подолання безробіття, стимулювання ділової активності та пожвавлення загальної економічної кон’юнктури.
Управління бюджетним дефіцитом здійснюється на відповідних правових та організаційних засадах. Правове поле формують основні законодавчі та нормативні акти, які регулюють діяльність органів державної влади і управління у сфері бюджетної політики, регламентування бюджетного процесу та управління бюджетним дефіцитом. Організаційну основу формують інститути, що забезпечують прийняття фінансових рішень з питань збалансування бюджету, встановлення бюджетних обмежень та оптимізації джерел його фінансування.
Система державного нормативно-правового регламентування процесу управління бюджетним дефіцитом має багаторівневий характер, що визначається, з одного боку, повноваженнями окремих державних органів у процесі прийняття фінансових рішень з питань збалансування бюджету та оптимізації джерел його фінансування, а з іншого – пріоритетністю нормативних актів, що приймаються органами державної влади та управління. Відповідно до міжнародної практики правову основу управління бюджетним дефіцитом, як правило, становлять:
— окремі статті в конституції країни або спеціальні закони щодо встановлення фіскальних правил (правила збалансованого бюджету або дефіциту, правила запозичень, боргові та резервні правила), а також бюджетних обмежень;
— положення законів про державний бюджет на певний рік;
— спеціальні статті у законі про центральний банк або законі про банківську систему;
— постанови органів державної влади, які відповідають за виконання бюджету й регулюють фіскальну політику держави.
В Україні порядок визначення абсолютного розміру бюджетного дефіциту та його ухвалення під час прийняття бюджету, встановлення граничних розмірів та порядок регламентування бюджетної збалансованості, визначення джерел фінансування та умов, механізмів і процедур здійснення державних запозичень у межах встановлених лімітів, визначаються такими законами і нормативно-правовими актами (рис. 3.4): Конституцією України, Бюджетним кодексом України, Законами України про Державний бюджет України, Законом України „Про Національний банк України”, Законом України „Про цінні папери та фондовий ринок”, Постановами Верховної Ради України, Постановами Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства фінансів України та ін.
Рис. 3.4. Нормативно-правове забезпечення процесу управління бюджетним дефіцитом в Україні
Крім зазначених документів, які безпосередньо регламентують діяльність держави щодо управління бюджетним дефіцитом, певні аспекти дефіцитного фінансування відображено в окремих положеннях інших законів і підзаконних актів. Таким чином, фінансово-правові і бюджетно-процедурні засади управління бюджетним дефіцитом регламентуються чинним законодавством України. Правовою основою регулювання бюджетних відносин в Україні, а відповідно і управління бюджетним дефіцитом є Конституція, в якій передбачено, що держава прагне до збалансованості бюджету України. Окрім цього Конституцією регламентовано, що виключно законами України визначаються: будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, їх розмір і цільове використання; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види та типи. В Конституції України також визначені бюджетні права і обов’язки органів, що забезпечують управління бюджетним дефіцитом і державним боргом.
Правовою першоосновою процедури управління бюджетним дефіцитом є Бюджетний кодекс України. Він визначає такі поняття, як дефіцит бюджету і фінансування бюджету, державний борг і запозичення, містить положення про шляхи та способи фінансування бюджетного дефіциту. Зокрема, статтею 14 Кодексу визначено, що прийняття Державного бюджету України на відповідний бюджетний період з дефіцитом дозволяється у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту. Згідно з Кодексом джерелами покриття дефіциту державного бюджету є внутрішні та зовнішні запозичення, кошти від приватизації державного майна, повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження внаслідок продажу/пред’явлення цінних паперів, вільний залишок бюджетних коштів (перевищення залишку коштів загального фонду бюджету над оборотним залишком бюджетних коштів на кінець бюджетного періоду). Емісійні кошти НБУ не можуть бути джерелом фінансування дефіциту Державного бюджету України.
Абсолютні та відносні параметри бюджетного дефіциту обмежуються встановленням у законі про Державний бюджет України його граничного обсягу в наступному бюджетному періоді. При цьому Закон містить дані про обсяги державної заборгованості та планових запозичень, способи залучення нових позик та їх характеристики, а також можливі заходи з управління державним боргом на поточний рік.
Важливим правовим питанням є законодавче забезпечення відносин між урядом та емісійним банком у процесі фінансування бюджетного дефіциту. Закон України „Про Національний банк України” забороняє надання прямих кредитів як у національній, так і в іноземній валюті на фінансування витрат Державного бюджету України. Цей захід спрямований на обмеження інфляційних наслідків розширення дефіцитного фінансування державних потреб.
Не менш важливе значення у процесі управління бюджетним дефіцитом мають Постанови Верховної Ради України. Перш за все мова іде про Постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Зокрема, враховуючи Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період, де містяться сконцентровані пропозиції щодо: граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету України у відсотках до прогнозного річного обсягу ВВП; граничного обсягу державного боргу та його структури; показників позикового фінансування бюджету за типом боргового зобов’язання; видатків на погашення основної суми боргу та його обслуговування, складається проект Державного бюджету, закладаються його основні параметри, в тому числі граничні обсяги бюджетного дефіциту.
Згідно з Конституцією України Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні і уповноважена затверджувати державний бюджет України та вносити зміни до нього в частині бюджетного дефіциту та джерел його фінансування у розрізі внутрішніх і зовнішніх запозичень.
Управління бюджетним дефіцитом здійснюється при тісній взаємодії і співпраці різних міністерств і відомств, які несуть відповідальність за розробку та реалізацію ефективної макроекономічної стратегії держави. В Україні в управлінні бюджетним дефіцитом на різних стадіях бюджетного процесу беруть участь: Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України (в тому числі Департамент державного боргу), Національний банк України, Державна казначейська служба України.
Говорячи про управління дефіцитом бюджету, слід розуміти, що цей процес триває як на стадії складання, розгляду, затвердження бюджету, так і під час його виконання. В процесі управління бюджетним дефіцитом важливе значення має визначення його абсолютних і відносних показників. Світова бюджетна практика передбачає різні методи визначення показників бюджетного дефіциту, кожен з яких має власну аналітичну базу. Найбільш поширеним є традиційний підхід до розрахунку величини бюджетного дефіциту. Для нього властиві такі ознаки:
— теоретичною основою методу є боргова концепція дефіциту;
— показник бюджетного дефіциту розраховується як для сектору загальнодержавного управління, так і для окремих його складових;
— в основі його розрахунку лежить касовий метод обліку державних фінансових ресурсів.
Даний метод розрахунку бюджетного дефіциту реалізований і в Україні. Зокрема, Бюджетний кодекс України визначає дефіцит бюджету як перевищення видатків бюджету над доходами. Таким чином, при розрахунку бюджетного дефіциту необхідно чітко виокремлювати операції, які ведуть до зміни сальдо бюджету, а не фінансують його. В складі доходів – це операції із зарахування до бюджету на безповоротній основі податкових, неподаткових та інших надходжень, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, дарунки, гранти). В складі видатків – операції із спрямування коштів на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум.
Розрахунок бюджетного дефіциту ведеться на чистій основі, що передбачає поєднання з видатками бюджету чистого кредитування (кредитування за вирахуванням погашення) – операцій, пов’язаних з наданням коштів з бюджету на умовах повернення, платності та строковості, в результаті яких з’являються зобов’язання перед бюджетом, та операцій, пов’язаних з поверненням цих коштів до бюджету. Виділення операцій з чистого кредитування має виключно аналітичний характер, що створює підстави для порівняння різних статистичних систем.
Розрахунок бюджетного дефіциту на основі традиційного підходу здебільшого базується на касовому методі, що передбачає врахування у показнику бюджетного дефіциту тих операції, щодо яких уже проведені грошові виплати, а затримка виконання зобов’язань як з боку держави, так і перед бюджетом не будуть враховані у ньому. Це питання набуло принципового значення у зв’язку з проблемами, що виникають при обслуговуванні державного боргу – невиплаті процентних платежів, реструктуризації основної суми боргу тощо.