2. Виды административно-правовых отношений

Классификация административно-правовых отношений преследует не только теоретические, но и практические цели, заключающиеся в правильном уяснении прав и обя- занностей сторон, определении круга правовых норм, под- лежащих применению в процессе возникновения реализа- ции и прекращения правоотношений.

Спектр административно-правовых отношений весьма разнообразен. Это обусловлено разными причинами, в ряду которых и многочисленность субъектов административного права. Их анализ позволяет сделать заключение о том, что административно-правовые отношения возникают между:

а) органами публичной администрации, их должност- ными лицами и гражданами;

б) органами публичной администрации, их должност- ными лицами и предприятиями, учреждениями, организациями;

в) органами публичной администрации, их должност- ными лицами, общественными объединениями и их представителями и др.

Проблеме видов административно-правовых отношений посвящено много работ ученых-правоведов. Так, Ю.М. Коз- лов и А.П. Алехин выделяют два основкых вида отношений:

1. собственно властные, в которых отчетливо проявля- ется властная природа государственно-управленческой деятельности;

2. отношения, складывающиеся за рамками непосред- ственно управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.

Первые выражаются формулой «команда - исполнение» - это отношения между вышестоящими и нижестоящими (имеющими различный административно-правовой статус) субъектами административного права.

Второй тип отношений - «субъект - субъект». Например, два министерства могут вступать в отношения, связанные

с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования управленческих вопросов и т.п.¹

По мнению А.П. Коренева, административно-правовые отношения могут быть классифицированы в зависимости от содержания как материальные и процессуальные; по со- отношению прав и обязанностей участников администра- тивно-правовых отношений - вертикальные и горизонталь- ные; по характеру юридических фактов - правомерные и неправомерные ².

А.Ф. Ноздрачев предлагает следующую классификацию административно-правовых отношений: по содержанию - материальные и процессуальные; по соотношению прав и обязанностей участников отношений - вертикальные и го- ризонтальные ³.

В.Е. Севрюгин придерживается мнения, что классифи- кация административно-правовых отношений может быть проведена по:

• содержанию — материальные и процессуальные;

• способу защиты — защищаемые в административном и судебном порядке;

• соотношению прав и обязанностей сторон - верти- кальные (или субординационные) и горизонтальные;

• характеру порождающих их юридических фактов - отношения, порожденные правомерными и неправо- мерными фактами (или деликтные правоотношения) ⁴.

¹ Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, Ю.М. Козлов. С. 58-69.

² Коренев, АЛ. Административное право России / А.П. Коренев. С. 53.

^а Ноздрачев, А.Ф. Административное право: фундаментальный курс / А.Ф. Ноздрачев. М., 1992. С. 20.

⁴ Севрюгин, В.Е. Проблемы административного права / В.Е. Севрюгин. С. 20-21.

По мнению Д-М. Освянко, все возникающие между сто- ронами административно-правовые отношения могут быть сведены к отношениям: вертикальным (субординацион- ным); горизонтальным (координационным); возникающим между органами исполнительной власти и не подчиненны- ми им участниками отношений, относящимся к системе органов исполнительной власти; внешним и внутренним;

материальным; процессуальным; договорным; защищаемым в административном порядке; защищаемым в судебном порядке¹. Другие авторы выделяют также отношения субординационные и координационные, вертикальные, горизонтальные, административно-процедурные².

Несмотря на множество классификаций, их можно объе- динить в две основные группы:

а) отношения, возникающие между административны- ми, органами и их должностными лицами, с однойстороны, и гражданами, лицами, их объединениями, предприятиями, учреждениями, с другой стороны, в связи с осуществлением первыми государственно-распорядительных функций (внешние административно-правовые отношения);

б) отношения, возникающие в процессе деятельности органов системы публичной администрации между от- дельными их частями, должностными лицами либо между различными органами, не связанные непос- редственно с осуществлением властных функций, имеющих внутриорганизационный характер, внут- ренние административно-правовые отношения.

Анализ природы административно-правовых отношений позволяет заключить, что большая их часть возникает по схеме «власть - подчинение», когда вышестоящий админис- тративный орган в норме или правоприменительном акте моделирует поведение нижестоящего, учитывая его возможно- сти, характер деятельности, компетенций) и другие факторы.

При этом субъект административной власти, формирую- щий государственную волю, наделен властными полномочи- ями адресовать принятое правовое решение гражданину, об- щественному формированию или государственному органу.

¹ Овсянко, Д.М. Административное право / Д.М. Овсянко. С. 29. ^а Алехин, АЛ. Административное право Российской Федерации / А.П. Але- хин, Ю.М. Козлов. С. 70-78.

В связи с этим большинство административно-право- вых отношений имеет «вертикальный» характер. Исходя из этого, большая их часть может именоваться вертикаль- ными административно-правовыми отношениями. Одним из проявлений этой «вертикальности» является «суборди-

национность» положения субъектов, между которыми они возникают. Итак, мы можем говорить о субординационных административно-правовых отношениях. Однако эти от- ношения имеют и «горизонтальный», договорной харак- тер, т.е. это - горизонтальные (договорные) администра- тивно-правовые отношения. Можно вести речь и о диагональных административно-правовых отношениях¹.

Кроме того, значительное разнообразие административ- но-правовых отношений позволяет выделить и иные груп- пы. В частности, в зависимости от целей и задач, опреде- ленных содержанием административно-правовой нормы, различают отношения:

• регулятивные - связанные с урегулированием тех или иных позитивных административных процессов, на- пример, между органами милиции и гражданами при получении последними паспортов либо прохождении технического осмотра принадлежащих ими автомо- тотраснспортных средств;

• охранительные (наиболее известная разновидность последних - деликтные, связанные с реализацией сан- кций соответствующих административно-правовых норм) - возникающие в связи с нарушением гражда- нином требований норм и правил, указанных в КоАП Республики Беларусь.

По составу участников административно-правовые от- ношения можно разделить на внутриаппаратные (внутрен- ние, связанные с системно-организационной деятельностью органа публичной администрации в сфере реализации им государственно значимых функций) и внеаппаратные (вне- шние, связанные с осуществлением им государственно-вла- стных полномочий в рамках своей компетенции).

¹ В качестве примера таких отношений можно привести отношения, возникающие между несоподчиненными органами различных отрас- левых систем и различного иерархического уровня, например отно- шения, возникающие между одним из управлений Министерства внутренних дел и Министерством образования.

К первой группе можно отнести, например, отношения, возникающие между управлением внутренних дел и одним из его отделов в связи с согласованием стоящих перед ними

задач и функций. Вторая группа административно-право- вых отношений связывается с непосредственным осуществ- лением стоящих, например, перед этими же органами задач и целей (охрана общественного порядка, борьба с преступ- ностью и др.)

В первом случае субъекты административно-правовых отношений являются частью системы единого администра- тивного органа, но обладают, как правило, различным ад- министративно-правовым статусом, например, начальник и подчиненный. Во втором случае субъект взаимодействует с неподчиненными ему гражданами, негосударственными организациями, государственными предприятиями, учреж- дениями.

Система видов административно-правовых отношений может быть дополнена административно-правовыми отно- шениями, носящими имущественный и неимущественный характер. Например, связанные с административно-право- вой охраной, распределением (перераспределением) матери- альных (финансовых) средств, и возникающие, например, в связи с нематериальными свободами и благами. В каче- стве критерия для классификации административно-право- вых отношений могут выступать временные факторы (сроч- ные и бессрочные административно-правовые отношения), фактор деления сторон, участвующих в них (возникающие между органами публичной администрации и физическим лицами либо между органами публичной администрации и юридическими лицами), форма (письменные, например, свя- занные с перепиской различных административных орга- нов в процессе их взаимодействия, либо отношения, свя- занные с письменными обращениями граждан в органы публичной администрации) и др.