Глава 16. Административно-правовые режимы

1. Понятие и виды административно- правовых режимов

Как уже отмечалось, сфера норм административного пра- ва весьма широка. Их регулятивное воздействие распростра- няется на многие аспекты жизни человека, общества, госу- дарства. В перечне объектов административно-правового регулирования особое место отводится общественному по- рядку и общественной безопасности. Их обеспечение дости- гается посредством многообразных форм и методов деятель- ности органов государства. Важное место в этом процессе отводится административно-правовым режимам.

Анализ содержания и сущности административно-пра- вовых режимов показывает, что, являясь разновидностью правовых режимов, они включают в себя все присущие им признаки и характеристики.

В связи с этим уяснение природы административно-пра- вового режима не может быть в полной мере достигнуто без уяснения сути и содержания категории «правовой режим»

¹ Алексеев, С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве / С.С. Алексеев. М., 1989. С. 186.

Как показывает анализ теории и практики, правовой режим, его понятие и содержание, как и многие иные пра- вовые явления, не является объектом единодушия. Так, С.С. Алексеев трактует правовой режим как «социальный режим некоторого объекта, закрепленный нормами права и обеспеченный совокупностью юридических средств», отли- чающихся известными ограничениями и льготами¹. Как один из правовых институтов, создающий основу реализа- ции прав и обязанностей субъектов конкретных правоотно- шений, режим является, по мнению ряда юристов-между- народников, одновременно носителем нескольких функций.

Как отмечает М.И. Лазарев, чаще всего, говоря о режиме, подразумевают пространственный и функциональный режи- мы, совокупность которых представляет собой, например, порядок на мировом океане. К пространственному он отно- сит режим горизонтальных и вертикальных пространств мирового океана, к функциональному - режим различных функциональных видов пользования морем (торговое судо- ходство, военное, промысловое, морской геологии и т.д.)¹.

Представители науки исполнительно-трудового права отмечают, что режим имеет формы широкого и узкого знд- чения. В первом случае он представляет собой всю систему мер, используемых для достижения отраслью права ее де- лей, во втором — как совокупность правил поведения осуж- денных². По мнению Ю.Н. Малеева, любой пространствен- ный режим обязательно основывается на функционально оправданных пространственных пределах выполнения той или иной деятельности или действия права³.

¹ Лазарев, М.И. Теоретические вопросы международного морского нра- ва / М.И. Лазарев. М., 1983. С. 128.

² Наташев, Д.Е. Основы теории исправительно-трудового права / Д.Е. Наташев, Н.А. Стручков. М., 1967. С. 94; Глоточкин, А.Д. Пси- хологические основы режима / А.Д. Глоточкин, В.Ф. Пирожков. М., 1968. С. 4. Бахрах Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах. С. 201.

³ Малеев, ЮЛ. Международно-правовые проблемы режима воздушно- го пространства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Ю.Н. Малеев. М., 1987. С. 15.

⁴ Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов / Б.В. Ерофеев. М., 1976. С. 41.

Особенно широкое применение термин «правовой ре- жим» нашел у представителей земельного права. Раскры- тие содержания правового режима различных категорий зе- мель нашло отражение в работах таких авторов, как Г.А. Аксененко, В.В. Ерофеев, У.И. Илибаев, О.И. Крас- сов, Н.И. Сторожев, А.Н. Мороз. Так, Б.В. Ерофеев, рас- сматривая правовой режим земель городов, отмечает его социальный и правовой аспекты. С юридической стороны это «совокупность требований, выраженных в правовых нормах, устанавливающих целевое назначение земель»⁴. О.И. Крассов, говоря о правовом режиме земель государ-

16 Зак. 1217

481

ственного лесного фонда, определяет его как совокупность земельно-правовых норм, регулирующих порядок пользо- вания, охраны и управления этими землями¹.

Правовой режим, по мнению Н.В. Сторожена, базирует- ся на общих и специальных предписаниях². А.Н. Мороз правовой режим торфяного фонда определяет как установ- ленный нормами законодательства порядок допустимого, возможного и должного поведения по отношению к опреде- ленному объекту³.

В этом ряду разнообразных мнений выделяется позиция В.П. Артамонова и И.С. Спиранского, ставящих на первый план правоохранительный характер режима как явления, прежде всего, юридического, создающего условия, обеспе- чивающие заданное состояние объекта⁴. Представляется, что подобная точка зрения ближе к юридической цели фун- кционального режима как определенной общности правоус- тановлений.

Таким образом, ученые-правоведы при всех различиях, обусловленных объектом и задачами разных исследований, выделяют в понятии режима общие черты режима: а) соци- альность, выраженную наличием определенных ограниче- ний и льгот; б) направленность на достижение определен- ных целей; в) пространственный и функциональный, пространственно-функциональный характер; г) правоохра- нительную сущность; д) обеспеченность совокупностью пра- вовых средств, создающих условия для его применения.

¹ Крассов, О.И. Правовой режим земель государственного лесного фон- да / О.И. Крассов. М., 1985. С. 31.

² Сторожев, ВЛ. Правовой режим мелиорированных земель / В.Н. Сторо- жев. Минск, 1986. С. 48.

³ Мороз, А.Н. Правовой режим торфяного фонда (по материалам Бе- лорусской ССР): автореф. дис.... канд. юрид. наук / А.Н. Мороз. Киев, 1986. С. 28.

⁴ Артамонов, В.П. Режим в местах лишения свободы зарубежных стран социалистического содружества / В.П. Артамонов, И.С. Спе- ранский. М., 1982. С. 5.

Исходя из этого можно сделать заключение, что право- вой режим - это пространственно-функциональное состоя- ние определенного социального объекта, выраженное в раз- личных ограничениях, урегулированных нормами права и обеспеченных .совокупностью правоохранительных средств.

Включенные в данное понятие положения в полной мере можно отнести и к административно-правовому режиму, с той лишь разницей, что указанные ограничения устанавлива- ются нормами административного права, а правовые сред- ства, обеспечивающие необходимый правовой порядок, имеют административный характер. Исходя из этого, административ- но-правовой режим можно определить как пространственно-фун- кциональное состояние определенного социального объекта, выраженное в различных ограничениях, установленных норма- ми административного права и обеспеченных совокупностью административно-правовых средств.

Указывая на установленные нормами права ограниче- ния как характерный признак административно-правовых режимов, следует, однако, добавить, что они имеют охра- нительный характер. Иначе говоря, природа этих ограни- чений подчинена определенным задачам и условиям, в ко- торых административно-правовые режимы вводятся. В одних случаях - это необходимость охраны (защиты) природной среды, ее объектов, историко-культурного на- следия и др. В других - обеспечение безопасности, здоровья и жизни человека, например связанное с недопущением (ог- раничением) негативного влияния радиационного, химичес- кого воздействия. Вводимые режимами ограничения быва- ют обусловлены возникновением особых обстоятельств: военного, чрезвычайного характера.

Различные виды правовых режимов обусловлены содержа- нием объектов отраслей права. Выделяются и внутриотрасле- вые разновидности правовых режимов. Например, правовой режим атмосферы, воды, почвы - в сфере экологического пра- ва; гражданина, иностранного гражданина, лица без граждан- ства - в конституционном праве.

Аналогично можно говорить и о различных видах адми- нистративно-правовых режимов. Исходя из этого, СМ. Пет- ров в систему административно-правовых режимов включа- ет: режим чрезвычайного положения; режим военного положения; режим обеспечения санитарно-эпидемического благополучия населения; пограничный режим; режим госу- дарственной тайны. Предложенный перечень можно допол- нить иными, нередко вводимыми административно-право-

выми режимами. Например, режимом безопасного дорож- ного движения; пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства; охраны заповедников и заказников.

Безусловно, наименование административно-правового режима зависит от критерия дифференциации, избранного тем или иным автором. Опираясь на теорию правовых ре- жимов и содержание законодательства, мы предлагаем сле- дующую классификацию видов административно-правовых режимов: режим территорий; режим положений; режим бе- зопасности.

В перечень режимов территорий необходимо включить режимы заповедников, заказников, пограничный режим, режим территорий городов.

Режимы положений - это режимы чрезвычайных ситуа- ций и военного положения. К режимам безопасности мож- но отнести режимы санитарно-эпидемической, пожарной, дорожной безопасности, безопасности ведения работ.