4.Реализация административно-правовых норм

Правовая норма представляет собой лишь механизм (модель) поведения и деятельности людей при решении жизненных проблем. Суть нормы права заключается в ее практическом использовании в необходимых жизненных ситуациях. В полной мере это положение относится и к административно-правовой норме.

Административно-правовая норма, как и всякая иная норма права, является одним из элементов механизма, определяющего форму поведения и деятельности человека в обществе. Необходимым условием приведения в действие

административно-правового механизма, является реализация положений и требований, определенных содержанием этой нормы. В юридической литературе различают несколько форм (способов) реализации нормы права. В частности, А.Ш. Алехин и Ю.М. Козлов отмечают два основных варианта реализации административно-правовых норм: исполнение и применение, добавляя при этом, что иногда к ним относят соблюдение и использование.

По мнению А.П. Коренева, реализация административно-правовых норм осуществляется в формах соблюдения, исполнения, использования, применения. Аналогичного мнения придерживаются В.Е. Севрюгин и Д.Н. Бахрах. Существуют и иные взгляды, анализ которых позволяет, в конечном счете, выделить четыре формы реализации административно-правовых норм: исполнение, соблюдение, использование, применение.

Исполнение представляет собой активное поведение субъектов административного права по выполнению предписаний, содержащихся в административно-правовой норме.

Суть соблюдения - недопущение субъектом административного права совершения действий, запрещенных нормой. Оно отличается от исполнения пассивным поведением субъекта.

Использование подразумевает активное поведение, при котором субъект административного права сам принимает решение о том, воспользоваться или не предоставленным ему субъективным правом (например, на жалобу).

1 Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, Ю.М. Козлов. С. 51.

2 Коренев, А.П. Административное право России /- А.П. Коренев. С. 48-51; Севрюгин, В.Е. Проблемы административного права / В.Е. Севрюгивг. С. 16-17; Бахрах, Д.Н. Административное право / Д.Н. Захрах. М., 1999. С. 12-13.

Применение - это принятие компетентным государственным органом (уполномоченным должностным лицом) собственного юридически властного решения (акта) на основе действующей нормы. Применение административно-правовых норм осуществляется в особом, установленном законом процессуальном порядке.

5. Административно-правовые институты

Административно-правовые нормы в совокупности об- разуют институты административного права. В самом общем виде под административно-правовым институтом можно понимать совокупность близких по юридическому содержанию норм, регулирующих определенную сферу отношений в рамках объекта административного права.

По объему регулируемых отношений, количеству, их значению административно-правовые институты существен- но различаются. Среди них можно выделить комплексные институты, включающие широкий круг вопросов и в свою очередь состоящие из подынститутов. Таким, например, является институт исполнительной (административной) власти, включающий институты центральных органов государственного управления и местных администраций, а также ряд подынститутов - в частности, в системе института центральных органов государственного управления можно выделить отраслевые подынституты государственного управления в сфере экономики, промышленности, социального развития и т.д.

Как и нормы административного права, его институты, их проблемы стали предметом ряда научных дискуссий. Сегодня наряду с традиционными институтами административного права, к которым можно отнести институты исполнительной власти, административной юстиции, административный процесс, административную ответственность, появляются новые, которые до недавнего времени лишь изредка встречались в работах ученых-административистов либо не упоминались вообще.

Например, И.Л. Бачило отмечает необходимость активизировать в современных условиях такие институты административного права, как правовой режим, правовой статус, регистрация, разрешительная система, государственный контроль наряду с другими формами правового регулирования.

Касаясь новых или забытых институтов административного права, следует отметить мнение Ю.П. Соловья,

который указывает на необходимость введения такого административно-правового института, как «административный сыск», который, как он полагает, законодатель, отдавая дань сложившимся традициям профессионального словоупотребления, относит к сфере оперативно-розыскной деятельности.

К числу новых институтов можно отнести институт «административно-правового регулирования экономических отношений», который, по мнению А.Ф. Ноздрачева, образует три самостоятельных вида административно-правового регулирования экономических отношений: прямое, косвенное и региональное административно-правовое. И.Ш. Килясханов отмечает особо важную роль в условиях построения правового демократического государства такого, по сути отсутствующего до недавнего времени института административного права, как «институт защиты прав и свобод граждан». Безусловно, мнение о необходимости активного развития «института защиты прав и свобод граждан» весьма актуально и своевременно. Естественно, для эффективной деятельности этого института необходимо активное участие всех звеньев государственной системы, особенно законодательных. И видимо, одним из важнейших принципов его формирования должен стать принцип защиты граждан от необоснованного расширения властных полномочий административных органов. В числе новых институтов административного права называется и институт обеспечения антикоррупциогенности законодательства и государственного управления, основное назначение которого, по мнению Э.В. Талапиной, заключается в обеспечении мер по борьбе с коррупцией.

1 Там же. С. 15. Дискуссия, проведенная в 1999 г. Институтом госу- дарства и права РАН в рамках «Лазаревских чтений» была специаль- но посвящена институтам административного права. (См.: Институ- ты административного права («Третьи Лазаревские чтения») // Государство и право. 1999. № 10. С. 5-27.

2 Актуальные проблемы административного права России // Госу- дарство и право. 1999. № 5. С. 86.

3 Талапина, Э.В. Новые институты административного права // Госу- дарство и право. 2006. № 5. С. 20.

Следует также отметить, что рассмотренные и высказанные выше мнения, вероятно, будут уточняться и конкретизироваться. Процесс развития (становления) административно-правовых институтов является достаточно активным и, как нам представляется, в ближайшие годы они приобретут новые формы и содержание, в частности преобразуются в самостоятельные отрасли. Главным в этом процессе, по нашему мнению, является то, что он должен развиваться эволюционно, в связи с объективными потребностями общества, государства и человека.

6. Источники норм административного права

В теории права применяются различные дефиниции источников права. Преобладающим, однако, является положение, согласно которому источники права - внешняя форма выражения правовых норм. Исходя из этого, источники административного права могут быть определены как внешние формы выражения административно-правовых норм, которые объективируются в нормативных правовых актах государственных органов. Источники административного права не существуют отдельно, они находятся в определенной взаимосвязи и соподчиненности с другими источниками, что обусловлено их различной юридической силой. Юридическая сила того или иного источника определяет его место в системе, отношения с другими источниками права.

Многие авторы предлагают свои классификации источников административного права. А.П. Алехин и Ю.М. Коз- лов относят к источникам административного права Российской Федерации конституцию; административно-правовые нормы, содержащиеся в законодательных актах; нормативные указы Президента; нормативные постановления Правительства; нормативные акты государственных комитетов, министерств и служб; нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления;

международные соглашения; нормативные акты руководителей государственных концернов, объединений, предприятий, учреждений.

По мнению А.П. Коренева, источниками административного права являются: законы (в том числе и Конституция); постановления Государственной думы и Совета Федерации; акты субъектов Федерации; акты органов исполнительной власти, Президента, Правительства, министерств, государственных комитетов и комитетов, других государственных служб.

А.Ф. Ноздрачев в числе источников административного права называет: Конституцию, законы, постановления парламента, указы и распоряжения Президента, постановления Правительства, нормативные акты министерств, государственных комитетов, ведомств, нормативные акты местной администрации и общественных организаций.

Среди источников административного права некоторыми авторами упоминаются также «нормативный договор», в ряде случаев - акты правосудия. Так, А.В. Демин в работе «Нормативный договор как источник административного права» свою позицию аргументирует тем, что:

во-первых, правовая база нормативных договоров содержится в Конституции и действующем законодательстве Российской Федерации⁴ (эти договоры выполняют право- восстановительную функцию, дополняя и конкретизируя действующее законодательство);

во-вторых, в нормативном договоре в качестве хотя бы одной из сторон предполагается участие органа государственной власти, причем, чем более высокое место в управленческой иерархии занимает государственный контрагент, тем выше юридическая сила договора;

¹ Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации / Але- хин А.П., Козлов Ю.М. С. 54-57.

² Коренев, АЛ. Административно право России / А.П. Коренев. С. 35-39. ⁸ Ноздрачев, А.Ф. Административное право: Фундаментальный курс / А.Ф. Ноздрачев. М., 1992. С. 26.

⁴ Подобное положение имеется и в законодательстве Республики Бе- ларусь.

в-третьих, нормативные договоры заключаются в публичных интересах, их целевая направленность - достижение общего блага.

Далее он приводит ряд положений, подтверждающих, что нормативные договоры служат правовой базой для издания административных актов, заключения индивидуальных договоров, совершения иных юридически значимых действий и, следовательно, могут быть отнесены к источникам административного права. Признают наличие административно-договорных отношений, а следовательно, и возможность существования нормативного договора как источника административного права и другие ученые-административисты. На акты правосудия как источники административного права указывают Д.Н. Бахрах и А.Л. Бурков в работе «Акты правосудия как источники административного права».

Учитывая высказывания как приведенных выше, так и других авторов, а также исходя из конституционно-правового положения субъектов, источники административного права Республики Беларусь можно разделить на нормативные правовые акты, принимаемые:

1. гражданами Республики Беларусь. Сюда относится Конституция Республики Беларусь - Основной закон Республики Беларусь, имеющий высшую юридическую силу и закрепляющий основополагающие принципы и нормы правового регулирования важнейших общественных отношений;

2. Национальным собранием (Парламентом) Республики Беларусь:

¹ Демин, А.В. Нормативный договор как источник административного права / А.В. Демин // Государство и право. 1998. № 2. С. 18-19.

² Бахрах, Д.Н. Акты правосудия как источники административного права / Д.Н. Бахрах, А.Л. Бурков // Журнал российского права. 2004. № 2. С. 11-22.

а) законы — нормативные правовые акты, закрепляющие принципы и нормы регулирования наиболее важных общественных отношений, в том числе и Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях;

б) постановления палат парламента (Национального собрания Республики Беларусь) — нормативные правовые акты, принимаемые палатами парламента (Национальным собранием Республики Беларусь), в случаях, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь;

3) Президентом Республики Беларусь:

а) декреты - нормативные правовые акты Главы государства, имеющие силу закона, издаваемые в соответствии с Конституцией Республики Беларусь на основании делегированных парламентом законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости (временные декреты) - для регулирования наиболее важных общественных отношений;

б) указы - нормативные правовые акты Главы государства, издаваемые в целях реализации его полномочий и устанавливающие (изменяющие, отменяющие) определенные правовые нормы;

4) Советом Министров (Правительством) Республики Беларусь:

а) постановления Совета Министров Республики Беларусь - нормативные правовые акты Правительства Республики Беларусь;

5) министерствами и ведомствами, входящими в систему центральных органов государственного управления:

а) постановления республиканского органа государственного управления и Национального банка Республики Беларусь - нормативные правовые акты, принимаемые коллегиально на основе и во исполнение нормативных правовых актов большей юридической силы в пределах компетенции соответствующего государственного органа и регулирующие общественные отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности;

б) инструкции — нормативные правовые акты, детально определяющие содержание и методы, вопросы регулирования в определенной области общественных отношений;

в) правила — кодифицированные нормативные правовые акты, конкретизирующие нормы более общего характера с целью регулирования поведения субъектов общественных отношений в определенных сферах и потпроцедурным вопросам;

г) уставы (положения) — нормативные правовые акты, определяющие порядок деятельности государственных органов, предприятий, объединений, организаций, учреждений, а также государственных служащих и иных лиц в определенных сферах деятельности;

д) приказы — нормативные правовые акты функционально-отраслевого характера, издаваемые руководителями республиканских органов государственного управления в пределах компетенции возглавляемых ими органов в соответствующей сфере государственного управления;

6) местными органами власти:

а) решения местных Советов депутатов и их исполнительно-распорядительных органов, принимаемые в пределах их компетенции для решения вопросов местного значения.

К нормативным правовым актам относятся также регламенты - принимаемые (издаваемые) Главой государства, органами законодательной, исполнительной, местной власти, содержащие совокупность правил, определяющих процедуру деятельности соответствующих органов.

К источникам административного права, не содержащим норм права, рассчитанным на однократное применение, можно отнести:

1. распоряжения Президента Республики Беларусь, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь;

2. распоряжения председателей палат парламента — Национального собрания Республики Беларусь;

3. распоряжения премьер-министра Республики Беларусь;

4. ненормативные (индивидуальные) приказы министров, глав ведомств, входящих в систему центральных органов государственного управления;

5. распоряжения глав местных исполнительно-распорядительных органов (администраций).

К источникам административного права сегодня можно отнести и акты международного права. На это указывает, в частности, статья 8 Конституции Республики Беларусь, в которой говорится: «Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства». Это положение можно отнести и к актам, заключаемым между участниками стран Содружества Независимых Государств, в том числе связанным с некоторыми вопросами безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения и др. Полагаем, что система этих правовых документов, затрагивающих аспекты административно-правового регулирования, будет в дальнейшем развиваться и займет достойное место в системе источников административного права.