Глава 14. Административное принуждение

1. Понятие и общая характеристика административно-правового принуждения

История развития действующего сегодня института ад- министративно-правового принуждения насчитывает более ста лет. Одним из разработчиков теории административно- правового принуждения можно считать ординарного про- фессора кафедры государственного и административного права Демидовского юридического лицея (г. Ярославль), в дальнейшем профессора Московского университета И.Т. Та- расова⁷. Известными учеными-правоведами того времени в этой сфере были также и А.И Елистратов, В.В. Ивановс- кий⁸, И.Е. Андреевский⁹.

Небезынтересным в связи с этим представляется и опре- деление содержания административного принуждения в до- революционном административном праве России. «Требо- вания администрации, не выполняемые гражданами добровольно, подлежат принудительному осуществлению. Возможность для администрации прибегать к принудитель- ным мерам по собственному почину, без предварительного судебного постановления, устанавливающего закономер- ность данного требования, называется административным принуждением. В праве административного принуждения правящая власть получает, таким образом, особую приви- легию прямого исполнения своих актов. Эта привилегия является главною составною частью административной

прерогативы, в смысле таких преимуществ, которые созда- ют для правящих господствующее, привилегированное по- ложение при осуществлении ими служебных прав». И далее отмечается, что «административное принуждение, допуска- емое вне случаев крайней необходимости, несовместимо с последовательным осуществлением правового начала в от- ношениях между должностными лицами и гражданами. Судебная проверка основательности административного акта, следующая после применения принуждения, в значи- тельной мере утрачивает свое гарантирующее значение. От- мена судом неправомерного акта, приведенного админист- рацией в исполнение, не в силах устранить нанесенного человеку мерами принуждения вреда и ущерба. Юрисдик- ция, образующая вместе с нормативными и административ- ными актами необходимое условие для господства права, должна, по общему правилу, предшествовать принуждению, а не следовать за ним». Таким образом, ключевыми поло- жениями в содержании понятия административное принуж- дение того времени являлись: а) использование мер адми- нистративного принуждения следует в случае отказа от добровольного выполнения установленных законом норм и правил; б) эти меры принимаются органами государствен- ной администрации; в) они носят нормативный характер и их применению предшествует установленная законом юрис- дикционная процедура.

¹ Елистратов, А.И. Основы начала административного права / А.И. Елистратов. М., 1917. С. 167

По сути, те же положения присутствуют и в высказыва- ниях современных учёных-правоведов. Об этом можно су- дить исходя, например, из понятия административного принуждения, предложенного Д.Н. Бахрахом. Согласно ему административно-правовое принуждение — это особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной исполнительной власти, уста- новленных нормами административного права принудитель- ных мер в связи с неправомерными действиями¹⁰. Анало-

гичного мнения придерживаются и Л.Л. Попов¹¹, Д.М. Ов- сянко¹², А.И. Каплунов¹³, М.И. Жумагулов¹⁴, Д.А. Гаври- ленко, В.И. Шабайлов и др.

Указывая на наличие общих, наиболее распространен- ных характеристик «административного принуждения», не- обходимо все же помнить и о проблемах терминологического характера. К одной из них относятся различия в содержа- нии предлагаемых учеными-правоведами понятий. В одних случаях административное принуждение рассматривается как метод государственного воздействия, обеспечивающий выполнение определенных действий либо воздержание от их совершения. В других - административно-правовое принуж- дение - это применение компетентными субъектами испол- нительной власти установленных нормами административ- ного права принудительных мер в целях обеспечения общественной безопасности, прекращения правонарушений и наказания нарушителей. В отдельных случаях под при- нуждением понимается психическое либо физическое воздей- ствие на сознание и поведение субъекта, чтобы понудить его путем угрозы применения предусмотренных законом санк- ций к должному поведению, либо само применение мер ад- министративно-правового воздействия.

Многочисленные термины, означающие административ- но-правовое принуждение («административно-принудитель- ные средства», «административно-принудительные меры», «меры принудительного обеспечения должного поведения», «принудительные правоохранительные средства воздей- ствия»), нередко употребляются авторами как синонимы.

Административно-правовому принуждению как одному из видов государственно-правового присущи все признаки последнего (оно осуществляется от имени государства, при-

звано обеспечить защиту правопорядка, реализуется в рам- ках охранительных правоотношений). В то же время ряд особенностей предопределяет его качественное своеобразие.

Административно-правовое принуждение является осо- бым видом государственного принуждения предназначен- ным для охраны общественных отношений, складывающих- ся преимущественно в сфере государственного управления. Оно используются в процессе реализации исполнительной власти органами публичной администрации и ее должност- ными лицами. Всем мерам административного воздействия присущ властно-принудительный характер.

Внешние формы проявления административно-правово- го принуждения весьма различны. Данное обстоятельство обусловливается громадным разнообразием обеспечиваемых с их помощью общественных отношений, содержанием ком- петенции органов и должностных лиц, которые наделены правом использования этих мер, и рядом других обстоя- тельств. Личные ограничения могут выражаться, напри- мер, в административном аресте за мелкое хулиганство, задержании и доставлении нарушителя в милицию. К орга- низационным ограничениям относятся, например, закры- тие предприятий общественного питания из-за их антиса- нитарного состояния. К имущественным ограничениям относятся штраф, конфискация, реквизиция.

Административно-правовое принуждение должно побу- дить лицо к исполнению юридических обязанностей и зап- ретов. Таким образом, объектом принудительного воздей- ствия, в конечном счете, оказывается не личность, а ее поведение.

Система мер административно-правового принуждения ус- танавливается только правовыми актами. Применение этих мер допускается лишь на основе законов и других норматив- ных предписаний и только в пределах и формах, предусмот- ренных нормами права. В противном случае административ- ное принуждение принимает обличив административного произвола. Следовательно, административное принуждение является правовым принуждением, направленным на реали- зацию правовых актов, регулирующих общественные отно- шения в сфере государственного управления.

Меры административно-правового принуждения приме- няются лишь уполномоченными на то органами и должно- стными лицами. Как правило, к ним относятся органы пуб- личной администрации и их должностные лица, уполномоченные на осуществление правоохранительных функций (например, органы внутренних дел, надзорные, контрольные органы и др.).

Особенность административно-правовых отношений объективно определяет необходимость самостоятельной и быстрой реакции соответствующих должностных лиц на правонарушения, оперативного использования ими дозво- ленных правом мер. В этой связи очевидной становится особенность административного принуждения, которое дол- жно применяться незамедлительно, чтобы предупредить, пресечь противоправное посягательство, безотлагательно устанавливать характер правонарушения. Именно в этом и состоит эффект административного принуждения.

Использование мер административно-правового принуж- дения возможно без предварительной судебной оценки, оп- ределяющей законность управленческого решения. Адми- нистративно-правовое принуждение может применяться соответствующими органами и должностными лицами в процессе реализации их компетенции без обращения в суд. Однако правом административной юрисдикции наделены суды и единолично судьи, которые рассматривают значи- тельную категорию дел об административных правонару- шениях и применяют к виновным меры административного наказания (административные взыскания, например, за мелкое хулиганство).

Административно-правовое принуждение осуществляется в рамках особых охранительных правоотношений, складыва- ющихся в сфере государственного управления и направлен- ных на защиту общественного порядка и общественной безо- пасности. Его характеризует и то обстоятельство, что компетентный государственный орган и лица, к которым оно применяется, не связаны отношениями организационного со- подчинения в отличие от дисциплинарного принуждения, ре- ализуемого в рамках государственно-служебных отношений.

Здесь находит свое объяснение то обстоятельство, что адми- нистративно-правовое принуждение может использоваться широкому кругу субъектов административного права.

Административно-правовое принуждение опосредуется регламентированным процессуальным порядком реализации его мер, причем процессуальный порядок их применения по сравнению с процессуальным регламентом уголовного и гражданского судопроизводства элементарен, прост, эконо- мичен, избавлен от громоздкой бюрократической процедуры.

Меры административно-правового принуждения приме- няются не только к физическим лицам (гражданам Респуб- лики Беларусь, иностранным гражданам и лицам без граж- данства), но и к юридическим лицам. Применением мер административно-правового принуждения создается особый юридический правоохранительный режим, для которого характерно неравенство органа исполнительной власти или должностного лица, применяющего меру административно- правового принуждения, и физического или юридического лица, к которому данные меры применяются.

Применение административно-правового принуждения способствует профилактике правонарушений. Прежде всего, это обусловлено тем, что органы внутренних дел, государ- ственные инспекции и другие субъекты исполнительной влас- ти осуществляют систематический контроль за соблюдением соответствующих правил и могут своевременно реагировать на их нарушение. Административно-правовое принуждение включает большое количество средств пресечения (задержа- ние граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т.д.), использование которых прекращает антиобщественные дей- ствия, предотвращает наступление общественно вредных по- следствий. Во многих случаях административно-принудитель- ные средства применяются к людям, которые впервые случайно совершили правонарушение. Поэтому нередко они" оказывают большое воспитательное воздействие, являются важным звеном в системе профилактики преступлений. Прак- тика убедительно свидетельствует о том, что безнаказанность за мелкие нарушения (пьянство, мелкие хищения и т.д.), непринятие мер административно-правового принуждения К виновным увеличивает вероятность совершения новых правонарушений и даже преступлений.

Важнейшим признаком административно-правового при- нуждения является специфическая юридическая природа оснований для его применения. Основанием для админист- ративно-правового принуждения являются, как правило, административные проступки. Однако применение мер ад- министративного принуждения может быть вызвано и дру- гими причинами, в частности: экстремальными социальны- ми условиями, предусмотренными правовыми нормами, например эпидемиями, стихийными бедствиями и другими чрезвычайными обстоятельствами, при которых меры ад- министративно-правового принуждения используются в це- лях предупреждения возникновения опасных для населе- ния последствий, их локализации; преступлениями любой степени общественной опасности; объективно противоправ- ными деяниями.

Итак, под административно-правовым принуждением понимается система установленных законом мер и меха- низм воздействия соответствующих органов государства и должностных лиц на сознание и волю граждан для обеспе- чения общественного порядка и безопасности.