4. Методы управленческой деятельности органов публичной администрации

Термин «метод», во-первых, весьма часто имеет значение, близкое термину «способ», а во-вторых, под ним можно понимать систему средств, с помощью которых осуществляется определенная деятельность.

¹ Звенков, В.П. Международное частное право: курс лекций / В.П. Звенков. М., 1999. С. 28-31.

На наш взгляд, метод правового регулирования - это система юридических средств, с помощью которых государство оказывает необходимое воздействие на волевое поведение участников общественных отношений. Наряду с общим правовым методом регулирования на практике применяются разные конкретные методы, характерные для отдельных отраслей. К ним можно отнести: императивный, диспозитивный, поощрительный, рекомендательный, метод автономии и равенства сторон, убеждения и принуждения. Некоторые из этих методов широко используются в административно-правовой сфере. Об этом можно судить исходя, по мнениям различных авторов о понятии и сущности методов деятель-

ности административных органов⁴, об их классификации. В самом общем виде все высказанные ими положения можно свести к следующим: а) метод деятельности - система административно-правовых средств, с помощью которых осуществляется их деятельность; б) в основу методов заложены убеждение и принуждение.

Метод административно-правового регулирования характеризуется наличием ряда специфических структурных компонентов, в число которых входят:

а) установление границ регулируемых отношений;

б) издание нормативных актов, предусматривающих права и обязанности субъектов;

в) наделение участников общественных отношений правоспособностью и дееспособностью, позволяющими им вступать в разнообразные правовые отношения;

г) определение мер ответственности на случай нарушения этих установлений.

Одной из особенностей административно-правовых отношений, как уже отмечалось, является их властный характер.

Именно в силу этого органы публичной администрации используют в качестве системообразующего императивный метод регулирования общественных отношений. Он закрепляет известное правовое неравенство сторон - участников административно-правовых отношений, которое обеспечивается системой «власть субъекта - подчинение объекта».

Однако неравенство сторон — участников административно-правовых отношений, с одной стороны, предусматривает жесткую правовую регламентацию деятельности субъектов, с другой - защиту прав и свобод его объектов, прежде всего граждан от произвола органов публичной администрации. Однако в то же время неравенство сторон не подразумевает

отсутствия у участников административно-правовых отношений инициативы и предприимчивости в совершении любых действий, не запрещенных законом, что имеет чрезвычайно важное значение в условиях формирования правового демократического государства.

Административно-правовому методу, используемому органами публичной администрации, присущ и субординационный характер, обусловленный природой властеотношений, невозможных без четкого определения места и роли участников административно-правовых отношений в системе государства и права. Это касается не только органов публичной администрации, основной целью которых является осуществление функций исполнительной власти, но и граждан, физических лиц, административно-правовой статус которых также имеет свое правовое закрепление. В соответствии с ним, например, граждане должны подчиняться законным указаниям сотрудников милиции, налоговых органов и др.

Выполнение гражданами указаний административных органов является следствием соблюдения закона. Однако положение об императивном характере методов административного права, которое определяет место и роль органов публичной администрации в правовой системе правоотношений государство — гражданин, не является абсолютным.

В общем, можно говорить, что метод органов публичной администрации представляет собой правовое воздействие на объект в целях гарантии исполнения и защиты установленных государством норм права.

Анализ деятельности органов публичной администрации позволяет разным авторам говорить о многообразии административно-правовых методов и предлагать различные классификаций. Так, Д.Н. Бахрах называет следующие методы реализации исполнительной власти: научные и не- научные, демократические и диктаторские, гибкие и жест- кие, творческие и шаблонные, государственные и общественные. К широко распространенным методам автор причисляет методы прямого и косвенного воздействия.

Исследование природы названных методов применительно к органам публичной администрации позволяет отметить, что сущность методов прямого воздействия проявляется в одностороннем, непосредственном, властном воздействии органа публичной администрации на подчиненных ему лиц. Он принимает решение (приказ), исполнение которого носит обязательный характер. Невыполнение решения чревато для подчиненного лица отрицательными последствиями (ответственностью).

Методы косвенного воздействия органов публичной администрации характеризуются направленностью на интересы лица (экономические, социальные, моральные и некоторые другие). Гражданин, учреждение, предприятие, организация, являющиеся объектом воздействия, ставятся в такие условия, в которых они заинтересованы действовать должным образом, не по прямому предписанию субъекта управления, а потому что такое поведение стимулируется соответствующими средствами, чаще всего экономическими.

По сути, аналогично содержание и методов государственного управления, выделенных А.Н. Крамником в «Курсе административного права Республики Беларусь», где он рассматривает экономические, административные и социально-психологические методы государственного управления.

Широкий перечень методов государственно-управленческой деятельности предлагает Ю.М. Козлов. К наиболее распространенным он относит:

а) установление правил поведения общеобязательного или частичного характера, т.е. определенного режима реализации исполнительной власти;

б) предписание об обязательном совершении определенных действий (например, об устранении выявленных нарушений законности);

в) утверждение конкретных (адресных) заданий;

г) назначение или освобождение от должности;

д) запрещение определенных действий;

е) удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений;

ж) разрешение определенных действий (например, вы- дача лицензий, включая их приостановление или аннулирование);

з) регистрация определенных действий;

и) установление стандартов, квот и т.п.; к) ограничение определенных действий; л) проведение контроля и надзора;

м) осуществление внесудебной юрисдикции;

н) разрешение споров между участниками управленческих отношений;

о) применение мер. административного принуждения;

п) материальное и моральное поощрение;

р) применение материальных санкций;

с) оформление государственных заказов;

т) распоряжение объектами государственной собственности;

у) приостановление или отмена правовых актов подведомственных исполнительных органов, и должностных лиц;

ф) образование, реорганизация и ликвидация подведомственных объектов и т.п.

Виды методов управленческой деятельности можно классифицировать и по иным признакам.

Так, по форме выражения административные методы подразделяются на административно-правовые и административно-организационные.

По юридическим свойствам административные методы управления могут быть нормативными и индивидуальными. К первым относятся правовые акты, содержащие нормы, которые регулируют управленческие отношения, деятельность управляемых; ко вторым - индивидуальные предписания в виде прямых распоряжений, адресуемых конкретным исполнителям.

По способу воздействия на поведение субъектов управления административные методы подразделяются на:

• обязывающие к совершению определенных действий;

• уполномочивающие совершать определенные действия;

• поощряющие совершение социально-полезных действий;

• запрещающие совершение тех или иных действий.

По форме предписания административные методы можно подразделить на категорические (императивные), поручительные (например, вышестоящий орган поручает ниже- стоящему органу выполнение несвойственных ему функций) и рекомендательные.

Методы деятельности органов публичной администрации могут быть оценены по причинам, вызвавшим их использование. Согласно этому можно выделить методы: позитивно- го характера (вызванного исполнительно-организующей природой органов публичной администрации) и диспозитивного характера (связанного, как правило, с нарушением нормы права и ориентированного на ее восстановление).

В первом случае это могут быть названные выше Ю.М. Козловым методы: утверждение конкретных (адресных) заданий; назначение или освобождение от должности; регистрация определенных действий; установление стандартов, квот и т.п. Во втором - применение мер административного принуждения; приостановление или отмена правовых актов подведомственных исполнительных органов и должностных лиц; запрещение определенных действий.

В современных условиях формирования демократии и цивилизованных рыночных отношений используются раз- личные методы управленческой деятельности, в том числе и названные вышеуказанными авторами, однако все более приоритетным становится косвенное воздействие органов публичной администрации на подведомственные им объекты с учетом их интересов. Среди них преобладают экономические методы, связанные с использованием таких рычагов воздействия, как государственный заказ, цена, льготный кредит и др.