3. Правовые акты органов публичной

администрации

3.1. Понятие и основные признаки правового акта органа публичной администрации

В деятельности органов публичной администрации значительное место занимает работа по принятию (изданию) различного рода правовых актов, связанных с осуществлением управленческих функций, т.е. актов управления. В правовой литературе актам управления (актам исполнительной власти) посвящено немало работ. Соответствующие разделы имеются практически во всей учебной литературе.

Уяснить эти понятия и их основные правовые характеристики попытаемся с помощью анализа различных точек зрения. Ибо одни авторы под актом управления понимают

подзаконное, официальное решение, принятое органом исполнительной власти в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия. Другие считают актом управления основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно- правовых отношений в целях реализации исполнительной власти. Третьи относят сюда особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъекта- ми исполнительной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, оформленных в соответствии с нормами права, содержащих одностороннее властное волеизъявление и влекущих юридические последствия. Четвертые - декреты, указы, постановления, распоряжения, указания и другие документы установленного вида в устной или иной форме, закрепляющие решения компетентных органов (должностных лиц), направленные на установление, изменение или отмену правовых норм, на возникновение, изменение или прекращение правовых отношений в процессе осуществления государственного управления.

Как видно из приведенных дефиниций, взгляды на содержание понятия акта государственного управления не отличаются однообразием. Однако они позволяют выделить следующие его признаки, позволяющие утверждать, что акт органов государственного управления (исполнительной власти) является подзаконным; имеет властный, управленческий характер; является актом реализации органами публичной администрации функции принуждения; вызывает юридически значимые последствия.

Акты управления органов публичной администрации имеют подзаконный характер, т.е. основу их принятия составляет закон. Содержание этих актов определяется их целью - обеспечение исполнения заложенных в законе новых установлений. Несоответствие этих актов закону влечет их отмену или приостановление.

Подзаконность акта органа публичной администрации вытекает, во-первых, из концепции разделения властей, в основе которой заложена лидирующая роль законодательных (представительных) органов³. Во-вторых, из природы исполнительной власти, составной частью которой он является, предназначенной для исполнения законов, их реализации. Юридическая иерархия подзаконного акта определена Конституцией Республики Беларусь, что, в частности, следует из содержания статей 107, 121, а также Законом «О Совете Министров Республики Беларусь», со- гласно статье» 28 которого Совет Министров на основании и в целях исполнения Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, пактов Президента Республики Беларусь принимает постановления.

Акты управление органов публичной администрации правовые акты, юридические варианты управленческих решений, т.е. исходящие от этих органов обязательные к исполнению объектами установления (предписания), которыми определяются цели и действия (поведение), необходимые для их достижения.

Применительно к осуществляемой публичной администрацией исполнительной и распорядительной деятельности эти акты являются решениями, которые принимаются их компетентными органами (должностными лицами) по вопросам, связанным с непосредственным руководством в подведомственных им сферах. Принимаемые органами публичной администрации акты управления — одно из средств практической реализации возложенных на них исполни- тельных и распорядительных функций, достижение которых требует применения властного решения. В силу этого в этих актах проявляются властно-организующее содержание; государственно-властные полномочия; односторонность; обязательность.

Одним из способов проявления природы исполнитель- ной власти, основу которой составляют органы публичной администрации, является присущее ей принуждение. Реализация ею властно-организующих функций, как правило, обеспечивается соответствующими мерами правового принуждения. Система органов публичной администрации обладает заключенной в правовые рамки институциональной принудительной силой, обеспечивающей исполнение законов и судебных решений.

Государственное принуждение осуществляется в различных формах и различными органами государства. К ним в первую очередь можно отнести органы милиции. Перечень мер принуждения, используемых ими, весьма разнообразен. Это и проверка документов, ограничение дорожного движения, лишение права управления автотранспортом. Акты принудительного характера используются и таможенными органами - в виде таможенного досмотра; органа санитарного, ветеринарного, энергетического надзора – в виде проведения соответствующих проверок, ревизий. Реализация применяемых ими мер принуждения осуществляется как в виде неписаных, так и путем издания индивидуальных писаных актов.

Правовое назначение актов управления органов публичной администрации заключается в том, что они представляют собой совершаемые этими органами действия, которые направлены на установление, возникновение, изменение либо прекращение административных правоотношений. В процессе издания юридических актов органы публичной администрации устанавливают либо применяют правовые нормы. Этим характеризуется их юридическая природа и возникающие юридические последствия принятия этих актов, правовая значимость которых проявляется и в принятии соответствующего правового принуждения в случае несоблюдения установленных правовых требований.

К признакам акта управления, принимаемого органами публичной администрации, можно отнести также определенные нормой права форму и процедуру их принятия.

Полномочиями по изданию правовых управленческих актов наделены все государственные органы публичной ад-

министрации и их должностные лица. В отдельных случаях акты управления могут издавать органы общественных объединений, например профсоюзные органы.

Правовые акты управления органов публичной администрации различаются по форме. Они могут оформляться в виде писаного документа (письменные), а также в виде неписаного указания (устного). Наиболее распространенной является письменная форма актов. Устная форма акта характерна, например, для системы военного управления, управления в сфере органов внутренних дел, Министерства по чрезвычайным ситуациям и некоторых других. Однако форма устных приказов и распоряжений присуща линейным взаимоотношениям между руководителями и непосредственными подчиненными. Форма актов не влияет на степень их юридической обязательности.

Правовое значение актов управления органов публичной администрации многозначно и не ограничивается сферой государственного управления. В соответствии с законодательством принимаемые ими акты управления выступают в качестве юридических фактов, вызывающих возникновение не только административно-правовых отношений, но и ряда других правоотношений. В частности, на основе управленческих актов Министерства финансов возникают финансово-правовые отношения; Министерства труда - трудовые отношения; Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды - правоотношения в сфере экологии.

Правовой характер этих актов проявляется и в том, что они могут играть роль доказательств и служить правовым обоснованием для возбуждения судебных дел.

Характеристику актов управления органов публичной администрации можно дополнить и их отличием от иных актов органов государства. В частности, от актов судебных органов их отличает то, что судебный акт применяется к лицам, нарушившим норму права. Акт органа публичной администрации носит, как правило, позитивный, не связанный с нормой права характер. Отличие гражданско-правовых актов (сделок) от актов управления заключается в том, что гражданско-правовые акты, как правило, основываются на договорах, взаимном согласии сторон.

Исходя из этого, а также учитывая иные характеристики акта управления, принимаемого органом публичной администрации, можно сделать вывод, что под актом управления органа публичной администрации понимается основанное на законе властное одностороннее предписание в форме документа (действия), направленное на установление, возникновение, изменение либо прекращение правовых отношений, связанных с выполнением его задач и функций.

Важным показателем управленческих актов органов публичной администрации является их эффективность, которая характеризуется успешностью выполнения заложенных в основе их принятия задач.

К основным условиям, необходимым для повышения эффективности этих актов, можно отнести: высокий научный уровень принимаемых актов управления; профессионально ориентированный подбор и расстановку управленческих кадров (в том числе и систематическая их переподготовка); соответствие их содержания реально складывающимся общественным отношениям, перспективе их развития.

Повышение научного уровня издаваемых (принимаемых) органами публичной администрации актов управления может быть обеспечено участием в их подготовке ученых-правоведов, обсуждением их на соответствующих кафедрах вузов, проведением монографических и диссертационных исследований и др. Одним из возможных способов повышения правового качества актов управления может стать со- здание их возможных типовых моделей, например для органов территориальной администрации.

Особую актуальность в последнее время приобрела проблема управленческих кадров. Как показывает анализ подготавливаемых сегодня в высших и средних специальных учебных учреждениях Республики Беларусь кадров, уровень их знаний и умений не всегда отвечает современным требованиям. Это явление можно объяснить несколькими причинами, в том числе появлением частных учебных заведений, которые не всегда обеспечивают должное качество образования. Нередко выявляются и отсутствие связи тео-

ретической подготовки специалистов с особенностями их будущей практической деятельности, низкий уровень их правовых знаний.

Не исключено использование специалистов не по профилю полученного ими образования. Недооценивается иногда и институт переподготовки кадров, имеющий в на- стоящее время особенно важное значение.

Одной из наиболее сложных задач в подготовке управленческих актов является их актуальность, адекватность их содержания складывающимся в обществе отношениям. Как показывает практика, одних усилий лиц, подготавливающих (принимающих) их, а также привлекаемых для этого ученых, недостаточно. Помощь в этом могут оказать граждане. Механизм этой помощи видится в предоставлении им реальной возможности ознакомления с подготавливаемыми органами публичной администрации нормативными актами, в том числе и в сфере государственного управления, т.е. акты управления органов публичной администрации должны быть доступны для лиц, интересы которых в них затрагиваются.