2. Виды (классификация) норм административного права

Вопросы, связанные с видами норм административного права, в той или иной мере нашли отражение в работах таких авторов, как А.П. Алехин, Ю.М. Козлов, Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев. Почти все они, придерживаясь основных положений общей теории права, предлагают их раз- личные классификации. Причем включают в них как общепринятые классификационные группы, так и авторские. Ознакомимся с некоторыми из них.

А.П. Алехин и Ю.М. Козлов предлагают следующую классификацию административно-правовых норм:

• материальные;

• процессуальные;

• административно-юрисдикционные (регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудебной форме различного рода споров);

• административно-процедурные (предусматривающие порядок, регламент, например, плана работы, порядок подготовки и оформления принятых решений и др.);

• обязывающие, запрещающие, уполномочивающие (управомочивающие или дозволительные), стимулирующие (поощрительные), рекомендательные1.

1 Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации: учеб. Ч, 1: Сущность и основные институты административного права / А.П. Алехин, Ю.М. Козлов. М., 1995. С. 45-50.

А.П. Коренев использует классические классификационные признаки, выделяя группы административно-правовых норм по предмету регулирования - материальные и процессуальные; по методу воздействия на поведение субъектов административного права - обязывающие, уполномочивающие, запретительные и поощрительные; по форме пред- писания - категорические (императивные), рекомендательные (содержащие совет, рекомендацию), диспозитивные; по пределу действия (в пространстве, во времени, по субъектам) - общероссийские, местные, межтерриториальные, срочные, бессрочные; по субъектам (адресатам) - регулирующие пове-

дение граждан (физических лиц) в сфере государственного управления, а также государственных органов, предприятий, учреждений и организаций (юридических лиц); общественных негосударственных объединений в сфере государственного управления; государственных служащих и служащих общественных объединений в сфере государственного управления.

Свою классификацию предлагает и В.Е. Севрюгин: по характеру диспозиции - обязывающие, уполномочивающие, запрещающие; по методу воздействия на поведение субъектов - обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, поощрительные; по действию в пространстве – общероссийские, местные; по действию во времени - срочные, бессрочные.

Достаточно содержательной представляется нам также классификация норм, представленная Г.А, Атаманчуком, которая основана на реализации субъектами права следующих государственно-управленческих функций: регулятивные - состоящие из предписаний, непосредственно направленных на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложенных на них обязанностей (обязывающие, запрещающее и управомочивающие); охранительные - нормы, регламентирующие меры юридической ответственности и порядок применения санкций (государственно-принудительных мер); специализированные -дополняющие и развертывающие регулятивные и охранительные нормы. Среди них выделяются: общие (общезапретительные - фиксирующие в обобщенном виде определенные элементы общественных отношений; дефинитивные - закрепляющие в обобщенном виде признаки данной правовой категории (например, понятие или определение в нормативных правовых актах).

С.С. Алексеев, В.Д. Сорокин и другие выделяют следующие нормы:

1 Коренев, А.П. Административное право России / А.П. Коренев. С. 46-47.

2 Севрюгин, В.Е. Проблемы адмийистративного права: учеб. пособие / В.Е. Севрюгин. Тюмень, 1994. С. 12-15.

• декларативные (нормы-принципы), содержащие формулировки правовых принципов, а также задач данной совокупности юридических норм;

• оперативные - предписания, отменяющие действующие нормативные положения или распространяющие данные нормы на новый круг общественных отношений, осуществляющие пролонгации (продолжение) норм на новый срок и др.;

• коллизионные - регулирующие выбор норм.

По содержанию (смысловому тексту) нормы (правила) поведения подразделяются на: абсолютно-определенные, относительно-определенные, ситуационные, альтернативные, факультативные, императивные, диспозитивные; основные (генеральные), детализирующие, вариативные; общие, особенные и рекомендательные; поощрительные.

Д.Н. Овсянко полагает, что основаниями для классификации административно-правовых норм должны быть: содержание; форма выражения установленных правил; положение участников правоотношений; порядок реализации прав и обязанностей участников правоотношений; порядок действий во времени, в пространстве и по кругу лиц.

По содержанию он подразделяет нормы на:

1 Алексеев, С.С. Общая теория права / С.С. Алексеев. М., 1981. Т. 1. С. 294-303; Т. 2. 1982. С. 64-81; Сорокин, В.Д. Метод правового регу- лирования. Теоретические проблемы / В.Д. Сорокин. М., 1976.

• закрепляющие права и обязанности граждан и их объединений в сфере исполнительной власти;

• определяющие порядок образования, задачи, функции, структуру и компетенцию органов исполнительной власти (управляющей подсистемы);

• определяющие основные положения об организации и правовом положении предприятий, учреждений и организаций (управляемой подсистемы);

• определяющие формы и методы осуществления исполнительной власти;

• закрепляющие основные положения о государственной службе;

• регулирующие способы обеспечения законности в сфере исполнительной власти;

• устанавливающие ответственность за различные правонарушения;

определяющие основные положения по управлению хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами и межотраслевому управлению.

По форме выражения - запрещающие, обязывающие, уполномочивающие, стимулирующие (поощрительные) и рекомендательные.

По положению участников правоотношений - устанавливающие взаимные права и обязанности субъектов, не подчиненных друг другу; устанавливающие порядок взаимоотношений государственных и негосударственных органов; устанавливающие права и обязанности граждан в сфере исполнительной власти; определяющие правовое положение государственных служащих; устанавливающие правовое положение предприятий учреждений, организаций.

В зависимости от порядка реализации прав и обязанностей участников административно-правовых отношений выделяются нормы материальные и процессуальные.

По порядку действия во времени, в пространстве и по кругу лиц - нормы, действующие на территории Российской Федерации, субъектов Федерации и местного характера, нормы общего и отраслевого характера; различаются также нормы (акты) локального (внутриорганизационного) характера.

По кругу физических лиц действие административно- правовых норм связано с распространением устанавливаемых правил либо на всех граждан, либо на отдельные группы (военнослужащие, беженцы, пассажиры, работники определенного министерства и т.д.)¹.

Известны и иные классификации административно-правовых норм. Так, деление по субъектам (адресатам) предусматривает разграничение норм, регулирующих деятельность государственных организаций и их работников, негосударственных организаций, а также отдельных субъектов.

¹ Овсянко, ДМ. Административное право / Д.М. Овсянко. М., 1995. С. 3-7.

² Бахрах, Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах. М., 1999. С. 12.

Попытаемся и мы сформировать свою классификацию. В основу дифференциации норм административного права

положим классические (наиболее распространенные) классификационные признаки: пределы действия норм, юридическую силу; форму выражения, степень определенности изложенных в нормах требований, порядок реализации прав и обязанностей участников административно-правовых отношений, сроки действия.

В соответствии с ними нормы административного права можно подразделять:

1. на основании критерия предела действия норм (административно-территориального устройства) - действующие в пределах республики, в пределах отдельной административно-территориальной единицы (области, района, города) и т.д. В первом случае - это общереспубликанские нормы, во втором — муниципальные, местные;

2. на основании юридической силы (зависящей, в первую очередь, от статуса тех органов, которые приняли соответствующие акты) - законодательные нормы и принятые в соответствии с ними подзаконные нормативные акты. К первым относятся законодательные акты парламента и декреты Президента Республики Беларусь. Вторые могут содержаться в указах Президента, постановлениях Правительства, приказах и постановлениях ведомственных органов, глав администраций и др.;

3. по форме выражения нормы административного права подразделяются на:

¹ «Об обращениях граждан»: Закон Республики Беларусь от 6 июня 1996 г., в редакции от 1 ноября 2004 г. // Ведомости Верховного Сове- та Республики Беларусь. 1996. № 21. С. 376; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 189. 2/1089.

- обязывающие, т.е. устанавливающие обязанность совершать определенные правомерные действия. Например, в соответствии со статьей 11 Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан» руководители государственных органов, иных организаций и уполномоченные ими должностные лица обязаны проводить прием граждан не реже одного раза в месяц в установленные дни и часы;

• запрещающие — предписывают не совершать противозаконные действия. Например, в соответствии со статьей 9 того же Закона запрещается передавать жалобы граждан должностным лицам тех. органов, учреждений, организаций и предприятий, решения, действия или бездействие которых обжалуются;

• уполномочивающие, т.е. предоставляющие участникам административных отношений право совершать правомерные целесообразные действия для удовлетворения своих интересов. Например, в соответствии со статьей 14 Закона «Об обращениях граждан» гражданин, обратившийся в госучреждение с жалобой, имеет право ознакомиться с материалами, связанными с рассмотрением обращений, в той мере, в которой это не затрагивает права других граждан и не противоречит требованиям законодательства об охране государственной и иной охраняемой законом тайны;

4) по степени определенности изложенных в нормах требований нормы подразделяются на:

• абсолютно-определенные, которые предельно точно излагают права и обязанности участников административно-правовых отношений, условия действия, нормы или меры юридической ответственности за их нарушение. Примером может служить статья 7 Закона «Об обращениях граждан». В ней разъясняется, что письменное обращение должно содержать подпись гражданина с указанием фамилии, имени и отчества, места жительства или работы (учебы), изложение сути обращения;

• относительно-определенные, которые не содержат достаточно полных сведений об условиях действия, нормах, правах и обязанностях участников общественных отношений или мерах юридической ответственности и предоставляют правоприменительным органам возможность решать дело с учетом конкретных обстоятельств. Например, в статье 17 того же Закона сказано, что расходы, понесенные органами, учреждениями, организациями и пред- приятиями в связи с проверкой обращений, содержащих заведомо ложные сведения, могут быть взысканы с граждан в судебном порядке;

альтернативные, допускающие несколько вариантов поведения, предусмотренных нормой. Например, решение, принятое по обращению, может быть обжаловано в вышестоящем органе, учреждении, организации или в народном суде;

5) в зависимости от порядка реализации прав и обязанностей участников административно-правовых отношений. В этом случае нормы административного права делятся на:

• материальные, определяющие систему, компетенцию, права и обязанности субъектов административного права (например, органов административной власти), что закрепляется статьями положений о министерствах и других субъектах системы административных органов;

• процессуальные, определяющие методы, способы, по- рядок, процедуры деятельности по реализации прав и обязанностей субъектов административного права. Примером здесь могут служить разделы Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях: (ПИКоАП РБ), регулирующие производство по соответствующим делам;

6) по срокам действия нормы делятся на постоянные и срочные (временные). В первом случае нормы действуют неопределенное время, до тех пор, пока не будут отменены. Срочная норма прекращает действие, когда наступает заранее установленная дата.

Административно-правовые нормы отличаются от норм иных отраслей такими особенностями:

1. особая сфера применения - область деятельности административных органов;

2. наличие обязательных правил поведения субъектов административного права;

3. императивный (повелительный) характер.

¹ В свою очередь процессуальные нормы могут быть подразделены на: процедурные - регулирующце процесс производства действий госу- дарственными органами и должностными лицами; юрисдикционные - регулирующие процесс разрешения споров.

К числу особенностей норм административного права можно также отнести и многообразие санкций, среди которых выделяют:

1. абсолютно-определенные (административный арест);

2. относительно-определенные (штраф до 20 минимальных заработных плат);

3. альтернативные (штраф, исправительные работы административный арест).

Иные отличительные особенности административно-правовых норм связаны с правилами их принятия, вступлением в силу, порядком отмены и др.

3. Действие административно-правовых норм во времени и пространстве

Вопросы, связанные с действием правовой нормы во времени, имеют не только теоретическое, но и практическое значение. От их правильного уяснения часто зависит судьба конкретного производственно-хозяйственного, управленческого, судебного и иного решения. В связи с этим в курсе административного права этому вопросу уделяется значительное внимание.

Определение временных рамок действия нормы связывается, прежде всего, с началом и прекращением действия определенного правового акта. Однако при этом следует учитывать и такие обстоятельства, как:

а) дата вступления нормы в силу;

б) пределы ее действия.

¹ Студеникина, М.С. Вступление федерального закона в силу: право- вое регулирование и практика / М.С, Студеникина // Журнал рос- сийского права. 2000. № 7. С. 10.

Вступление нормы в силу, по мнению М.С. Студеникиной, неразрывно связано и с обязательным доведением ее до всеобщего сведения через официальное опубликование. В основе этого правила лежит презумпция о том, что объективная невозможность узнать содержание закона логически должна освобождать от обязанности его выполнения¹.

Правовой основой этого положения в Республике Беларусь можно считать пункт 4 статьи 7 Конституции, в котором указано, что «нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным, предусмотренным законом способом».

Отражением этого конституционного положения является Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

В соответствии с его статьей 65 декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь вступают в силу через десять дней после их официального опубликования, если этими актами не установлен иной срок. Указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если этими актами не установлен иной срок. Постановления палат парламента - Национального собрания Республики Беларусь - вступают в силу с момента принятия, если иное не предусмотрено самими постановлениями .

Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. При этом, как правило, нормативные правовые акты публикуются после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Таким образом, норма административного права, как и иная правовая норма, начинает действовать:

а) через 10 дней после официального ее опубликования;

1 О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Рес- публики Беларусь от 10 января 2000 г. // Национальный реестр пра- вовых актов Республики Беларусь. 2000. № 7. 2/136; 2002. № 7. 2/830; 2004. № 175. 2/1070; 2005. № 179. 2/1152; 2006. № 86. 2/1216, № 107. 2/1235; 2007. № 118. 2/1309.

б) со дня включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь после специально названного срока.

В юридической литературе выделяют три типа действия административно-правовых норм:

1. перспективное - направленное на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу (например, нормы, усиливающие наказание);

2. немедленное - на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления ее в силу (например» норма, увеличивающая срок военной службы, может быть распространена и на военнослужащих, которые были призваны ранее, но не были демобилизованы до вступления нормы в силу);

3. с обратной силой - на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до вступления нормы в силу (например, нормы, устраняющие или смягчающие ответственность).

В соответствии со статьей 67 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормативный правовой акт не имеет обратной силы, т.е. не распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан или иным образом улучшает положение лиц, на которых распространяется действие нормативного правового акта, либо когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу.

Прекращение действия административно-правовой нор- мы определяется датой ее отмены, а также тем фактом, полностью ли она прекратила свое действие.

Норма может быть отменена и прямо, и косвенно. При прямой отмене определяется дата, когда норма перестает действовать. Под косвенной отменой понимается принятие новой нормы, что означает прекращение действия аналогичной старой нормы со дня вступления в силу новой. Если норма была срочной, т.е. заранее установлено время ее дей-

ствия, то по его истечении она утрачивает силу. Кроме того, в соответствии со статьей 69 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормативный правовой акт прекращает свое действие в случае признания его неконституционным.

Д.Н. Бахрах выделяет три варианта прекращения действия старой нормы:

1. норма «переживает» себя, продолжая регулировать отношения, которые возникли на ее основе и после вступления в силу новой нормы;

2. немедленно прекращает регулировать все отношения с даты утраты ее силы;

3. досрочно прекращает регулировать правоотношения, которые стали регулироваться новой нормой с обратной силой.

В этом случае обратная сила нормы - это ее ревизионная сила, которая предполагает пересмотр (ревизию) урегулированных в соответствии с действовавшей ранее нормой прав и обязанностей. Норма обратного действия обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, наложении административного взыскания, признании права собственности и т.д. Когда речь идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время. Если же акт о размере выплат (пенсии, зарплаты, стипендии и т.д.) действителен лишь со дня вступления в силу новой нормы, речь идет о его немедленном действии.

В качестве примера, когда старая норма «переживает себя», можно назвать сохранение прежнего размера заработной платы после вступления в силу новой нормы, которая уменьшила должностной оклад.

Основным принципом действия любой нормы во времени является немедленное действие. Если норма ухудшает правовое положение граждан (устанавливает или усиливает ответственность, увеличивает возраст, стаж для получения какого-либо права и т.д.), она должна иметь перспективное действие, а старая норма должна «переживать себя».

И наоборот - норме, благоприятной для граждан, на которых она распространяется, может быть придана обратная сила. Примером этому может служить статья 1.5 КоАП Республики Беларусь. Согласно ей:

• закон, устраняющий противоправность деяния, смягчающий или отменяющий ответственность физического лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу. Со дня вступления в силу закона, устраняющего противоправность деяния, соответствующее деяние, совершенное до его вступления в силу, не считается административным правонарушением;

• закон, устанавливающий противоправность деяния, усиливающий ответственность или иным образом ухудшающий положение физического или юридического лица, обратной силы не имеет.

В части 2 данной статьи приведен типичный случай «переживания» старой нормы.

Во всех остальных случаях следует руководствоваться следующим принципом: немедленное действие нормы – это общее правило, а «переживание» старой нормы, придание обратной силы новой норме должно быть специально оговорено компетентным органом.

Важным условием правовой оценки нормы является уяснение пределов ее действия. Анализ административно-правового законодательства Беларуси позволяет говорить о существовании следующих территориальных пределов действия норм: республика, ее административные единицы, территории иных объектов (в том числе и предусмотренных международно-правовым законодательством).

1 Бахрах, Д.Н. Три способа действия во времени новых правовых норм и три способа прекращения действия старых норм / Д.Н. Бахрах // Государство и право. 2005. № 9. С. 5-12.

В качестве примера республиканских норм можно привести Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, Закон Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» и др.

Основу норм, действующих в пределах административно-территориальных единиц, составляют многочисленные решения, принимаемые исполнительными комитетами местных Советов и распоряжения их председателей. Среди актов, распространяющихся в пределах различно города объектов (предприятий, их объединений, организаций и учреждений), наиболее распространенными являются приказы их руководителей.

Законодательство Республики Беларусь позволяет выделять и иные территориальные пределы действия нормы административного права. Это, например, территории не одной, а нескольких административно-территориальных единиц, в пределах которых могут действовать нормы, имеющие межтерриториальный характер распространения; то же касается и норм, принимаемых в рамках сотрудничества несколькими руководителями. В качестве критерий территориальной оценки норм административного права могут служить ведомственная подчиненность объектов, их специализация.

Территориальные пределы действия норм учитываются и в сфере законодательства об административных правонарушениях. Об этом можно судить исходя из содержания статьи 1.4 КоАП Республики Беларусь. Согласно положениям, закрепленным в ней:

1. Физическое или юридическое лицо, признанное виновным в совершении административного правонарушения на территории Республики Беларусь, подлежит административной ответственности в соответствии с КоАП Республики Беларусь.

2. Находящиеся на территории Республики Беларусь иностранные граждане и лица без гражданства, а также иностранные юридические лица подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами и юридическими лицами Республики Беларусь, если иное не установлено настоящей статьей.

3. Подлежит административной ответственности в соответствии с настоящим Кодексом физическое лицо, совершившее административное правонарушение на судне под флагом Республики Беларусь, находящемся вне пределов внутренних вод Республики Беларусь, или на воздушном судне, зарегистрированном в Республике Беларусь, находящемся в воздушном пространстве вне пределов Республики Беларусь, на военном корабле или военном воздушном судне Республики Беларусь, независимо от места их нахождения, а также на территории официального представительства Республики Беларусь, на которую распространяется административная юрисдикция Республики Беларусь.

4. Гражданин Республики Беларусь и лицо без гражданства, постоянно проживающие на территории Республики Беларусь, совершившие административные правонарушения вне пределов Республики Беларусь, подлежат административной ответственности, если совершенные ими деяния признаны в Республике Беларусь административными правонарушениями и наказуемы в государстве, на территории которого они были совершены, и если эти лица не были привлечены к административной ответственности в этом государстве и др.