2. Формы управленческой деятельности органов публичной администрации

Формы деятельности различных органов публичной администрации - внешнее проявление, способы выражения и практического осуществления ее содержания. Формы любой деятельности, в том числе и административной, не являются чем-то внешним по отношению к ее содержанию, независимым от него. Форма порождена самим содержанием, его сущностью.

Каждой функции органов публичной администрации свойственно свое особое содержание и соответственно закрепленная нормами права форма. Содержание же рассматриваемой деятельности может осуществляться только в административно-правовых формах, но, к примеру, никак не в гражданско-правовых или уголовно-процессуальных.

¹ Теория государства и права: учеб. для вузов / под ред проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. 2-е иа&;;^: с йзм. и доп. М., 2000. С. 135-136.

Многообразие этих форм вызвано многогранностью содержания деятельности органов публичной администрации. Поэтому большое значение имеет правильный выбор этих форм в практической работе, который, по мнению Д.А. Гавриленко, зависит от многих обстоятельств:

1. характера компетенции данного органа (должностного лица);

2. особенностей объекта управляющего воздействия (влияние форм собственности, в частности);

1. конкретной цели совершаемых управленческих действий;

3. характера решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов.

Как уже было сказано, все множество форм управленческой деятельности, используемых органами публичной администрации, можно объединить на основе их правовой природы и характера деятельности в две основные группы: правовые и организационные (неправовые).

Подобное наиболее распространенное деление форм государственного управления заложено в основу разных классификаций, предлагаемых учеными-правоведами.

Так, Н.И. Евтехеев выделяет следующие формы управленческой деятельности:

а) материально-технические операции;

б) организационное мероприятия;

в) гражданско-правовые сделки;

г) меры непосредственного принуждения;

¹ Следует отметить, что само понятие форм государственного управле- ния в научной литературе трактуется неоднозначно. В частности, Б.Н. Габричидзе понимает под этим систему внутренне связанных спо- собов осуществления функций государственного управления (см.: Габ- ричидзе, Б.Н. Аппарат управления местных советов / Б.Н. Габричидзе. М., 1971. С. 104); М.М. Еропкин к таким формам относит внешнее организационно-правовое выражение конкретных однородных дей- ствий аппарата государственного управления (см.: Советское админис- тративное право. М., 1970. С. 69); М.И. Пискотин - «виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения» (см.: Советское административное право, учеб. для вузов. М., 1990. С. 150). Чаще всего форму управления понимают как «тот или иной способ внешнего выражения и содержания» (см.: Советское административ- ное право. Формы и 'методы государственного управления. М., 1976. С. 24).

² Евтехеев, Н.И. -Виды форм административной деятельности: авто- реф. ... дис. д-ра юрид. наук / Н.И. Евтехеев. М., 1948. С. 19.

д) акты государственного самоуправления.

Ц.А. Ямпольская указывает на такие виды деятельности, как:

а) издание актов управления; совершенствование иных юридически значимых действий;

б) проведение непосредственно организационных мероприятий, совершение материально-технических действий.

Аналогичного мнения, придерживается и B.C. Пронина.

Подобное отнесение всех форм административной деятельности к правовым (принятие нормативных актов, издание индивидуальных актов, заключение договоров и других юридически значимых действий), а также неправовым (осуществление организационных действий, материально-технических операций, мероприятий и т.д.), не вызывающим юридически значимых последствий, характерно и для ряда других авторов.

Придерживаясь наиболее распространенного мнения, рассмотрим более подробно классификацию Ю.М. Козлова, в которой в деятельности исполнительно-распорядительных органов достаточно четко выделены следующие формы управленческой деятельности:

а) осуществление организационных действий;

б) осуществление материально-технических операций;

в) установление норм права, т.е. издание нормативных актов управления;

г) применение норм права, т.е. издание ненормативных индивидуальных актов управления.

¹ Ямпольская, ЦЛ. О теории административного договора / Ц.А. Ям- польская // Советское государство и право. 1966. № 10. С. 12-17.

² Советское административное право. М., 1988. С. 70.

⁸ Студеникин, С.С. Административное право / С.С. Студеникин. М., 1968. С. 137; Манохин, В.М. Советское административное право / В.М. Манохин. М., 1976. С. 156; Советское административное право. М., 1976. С. 156; Советское административное право: методы и фор- мы государственного управления. М., 1977. С. 31; Бахрах, Д.Я. Адми- нистративное право / Д.Н. Бахрах. С. 151-152 и др. ⁴ Советское административное право. М., 1984. С. 130.

Раскрывая содержание каждой из них, отметим, что в первом случае Ю.М. Козлов, очевидно, имеет в виду изучение, обобщение и распространение передового опыта, ока-

зание практической помощи, разработку научно обоснованных рекомендаций, инструктирование исполнителей, обеспечение правильного сочетания коллегиальности и единоначалия, привлечение общественности к деятельности аппарата управления и т.д. Во втором – вспомогательные процедуры, с помощью которых обслуживается процесс управления, все другие его формы, т.е. подготовку материалов для издания юридических актов, составление всевозможных справок, ведение делопроизводства и др. Установление норм права, по его мнению, является специфической формой исполнительно-распорядительной деятельности, поскольку ее назначение - исполнение законов, а также конкретизация и детализация общих норм и правил, содержащихся в законах.

Основной же юридической формой деятельности является применение норм права. Ее сущность заключается в том, что органы публичной администрации в пределах их компетенции самостоятельно, с помощью юридических средств осуществляют административное распорядительство, т.е. применяют к конкретным обстоятельствам практики прямые веления закона и других норм советского права, прежде всего административно-правовых. В этих целях издаются индивидуальные акты.

¹ Советское административное право. М., 1984. С. 130-135.

Анализ форм управленческой деятельности, применяемых органами публичной администрации Республики Беларусь, позволяет разделить их на две большие группы: одни прямо и непосредственно влекут правовые последствия, другие такого юридического эффекта не создают. Хотя эта работа осуществляется на основе и во исполнение законов, подчиняется режиму законности, далеко не все действия органов, ее осуществляющих, имеют юридическое значение, правовую форму. Во многих случаях они, реализуя свои полномочия, совершают такие действия, которые не вносят никаких изменений в юридические отношения и непосредственно их не затрагивают. Основным же способом классификации рассматриваемых форм поэтому является деление их на правовые и неправовые.

К правовым формам относятся:

а) деятельность органов публичной администрации по подготовке и изданию нормативных актов управления;

б) применение норм права (издание индивидуальных актов управления).

К неправовым, точнее организационным и материально-техническим, формам деятельности относятся такие, которые не устанавливают обязательных правил поведения и не вносят непосредственных изменений в правовые отношения. Их можно разделить на две группы:

а) внутрисистемная организация осуществления административных полномочий.

б) внешняя реализация полномочий, связанных с непосредственным выполнением возложенных на них задач и функций.

К первой относятся:

• информационное обеспечение управления органами публичной администрации (управлений, отделов, служб и т.д.);

• анализ информации (оперативных и статистических данных об эффективности воздействия используемых средств, сил, форм деятельности на поведение и реакцию объектов, на принятие тех или иных управленческих действий органов публичной администрации и т.д.) в целях выработки и принятия правильных управленческих решений;

• обобщение и накопление опыта, выработка, принятие и реализация управленческих решений в виде оперативных планов, распоряжений, приказов по проведению конкретных мероприятий;

• оказание организационной и методической помощи общественным объединениям, осуществляющим функции государственного управления (например, в сфере общественного порядка и безопасности - ДНД, ох- раны окружающей среды - общественные инспекторы рыбоохраны и др.);

• контроль за исполнением управленческих, решений руководящими органами и лицами.

Ко второй группе следует отнести:

• своевременное информирование и широкое разъяснение гражданам, их объединениям, учреждениям, предприятиям и организациям содержания правил и требований, которые они должны выполнять, а так- же ответственности за их нарушение.

При этом, особое внимание должно быть уделено не только тому, какими правами и свободами обладают граждане и представители государственных и общественных органов, но и каких правил поведения и видов деятельности они должны придерживаться (в связи, например, с введением новых норм и правил, регулирующих те или иные стороны общественной жизни), разъяснению прав и обязанностей органов (должностных лиц), осуществляющих контрольные и надзорные функции.

К неправовым формам относится и непосредственная помощь, оказываемая гражданам органами милиции (при осуществлении ими общего надзора в сфере охраны общественного порядка; лицам, оказавшимся в беспомощном состоянии вследствие нарушения ими дорожно-транспортных норм и правил) либо органами пожарной охраны, санитарного надзора и др.

Большое место в деятельности публичной администрации отводится материально-техническим операциям, связанным с получением, передачей, хранением и переработкой информации (прежде всего, поступающей от граждан), применением технических средств. Готовятся всевозможные справки, информационные листки, копируются и размножаются документы, ведется статистический учет.

Материально-технические операции имеют вспомогательный, обслуживающий характер, они непосредственно связаны с подготовкой и проведением в жизнь актов, направленных на создание нормативных условий для работы.

Наиболее значимая часть деятельности органов публичной администрации осуществляется в правовых формах. Их специфические признаки существенно отличаются от тех, в которых осуществляются организационные и материально- технические действия. В этих формах на основании и во исполнение законов проводятся юридически значимые,

практические действия по применению мер административного принуждения, направленных на обеспечение выполнения организациями, предприятиями и учреждениями, их должностными лицами, а также отдельными гражданами требований законодательства. Такими формами, как уже говорилось, являются: подготовка и издание нормативных актов и применение права (издание индивидуальных актов). Сюда относится, например, участие органов публичной администрации в разработке нормативных актов общей компетенции либо их издании.

Являясь главными субъектами правоисполнительной деятельности, органы публичной администрации аккумулируют опыт их правового регулирования. Данное положение определяет уровень их компетенции, позволяющий им вносить необходимые предложения в соответствующие инстанции по улучшению действующих или новых правовых актов. Разработка концепций и подготовка проектов нередко ведутся непосредственно этими органами или при их активном участии. Сказанное можно отнести, например, к Совету Министров, который подготавливает и вносит на рассмотрение и принятие Национальным собранием Республики Беларусь большинство принимаемых в республике законодательных актов. Активную работу по подготовке проектов нормативных актов осуществляют министерства, государственные комитеты, органы местного управления.

В большинстве случаев подготовка законопроектов ведется с участием представителей различных министерств и ведомств. В частности, в процессе подготовки и доработки проекта Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях приняли участие представители Министерства внутренних дел, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, таможенного комитета и др.

Кроме того, к числу нормативных актов, регулирующих внутрисистемную деятельность органов публичной администрации, относятся и многочисленные приказы, инструкции, правила и указания, направленные на обеспечение законности.

Особой формой деятельности органов публичной администрации является издание внешних нормативных актов.

Пределы осуществления ими нормотворчества определяются законом. При этом действует правило: издание органами публичной администрации управленческих нормативных актов своей юридической базой должно иметь соответствующее нормативное установление органов государства. Нормотворческие полномочия этих органов определяются их компетенцией, т.е. правами и обязанностями, имеющими внешний государственно-властный характер и направленными на обеспечение соблюдения установленных государством норм.

Так, согласно статье 28 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» Совет Министров на основании и в целях исполнения Конституции Республики Беларусь, за- конов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь принимает постановления и контролирует их исполнение.

Полномочия других органов публичной администрации, в частности министерств, государственных комитетов, комитетов и др., определяются, как правило, положениями о них.

Ненормативные (индивидуальные) акты управления, издаваемые органами публичной администрации, - правоприменительная деятельность (административное распорядительство) - являются, по сути, основной формой их управленческой деятельности, обусловленной исполнительной природой этих органов. Веления закона и подзаконных правовых норм применяются органами публичной администрации (их должностными лицами) к конкретным случаям (фактам) в виде непосредственных предписаний, четко определенного и персонифицированного характера. Принятие соответствующих индивидуальных актов порождает возникновение изменение либо прекращение административно- правовых отношений.

Цели и задачи издания индивидуальных актов различны. Их анализ позволяет выделить две основные группы:

1. оперативно-исполнительные, основу которых составляет диспозиция нормы права (например, акт о на- значении конкретного лица на должность);

2. правоохранительные (юрисдикционные) акты, реализующие санкцию нормы права.

Одним из проявлений деятельности ряда органов публичной администрации, связанной с изданием юрисдикционных актов, является принятие постановлений о привлечении виновных к административной ответственности. Количество таких актов, издаваемых в связи с нарушением требований, установленных соответствующими нормами правилами, весьма значительно. Это обусловлено рядом причин, одна из которых - недостаточная информированность граждан, их объединений, учреждений, предприятий и организаций об указанных требованиях, связанная с несовершенством механизма вступления регламентирующих их нормативных актов в силу.

Особое место в числе этих причин занимает недостаточная информированность лиц, которым эти нормы адресованы. Речь идет, прежде всего, о доведении их до всеобщего сведения в тех случаях, когда они имеют общий нормативный характер. В отношении таких норм применимо правило презумпции, гласящее, что объективная невозможность узнать содержание закона освобождает от обязанности его выполнения.

На наш взгляд, могли бы повысить эффективность механизма доведения требований, установленных нормами и правилами, следующие меры.

Во-первых, соблюдение установленного соответствующими органами порядка беспрепятственного и гарантированно- го доступа граждан, юридических лиц, органов самоуправления и общественных объединений к правовой информации, содержащей принимаемые ими нормативные акты, устанавливающие, в частности, специальный правовой режим. На- пример, порядка и системы размещения информации в общественных местах и учреждениях, доведение ее до заинтересованных лиц с использованием современных технических средств, в том числе сети «Интернет», пейджерной рекламной системы и др.

¹ Студеникина, М.С. Вступление федерального закона в силу: право- вое регулирование и практика / М.С. Студеникина // Журнал рос- сийского права. 2000. № 7. С. \0.

Во-вторых, законодательное оформление порядка включения информационного ресурса, содержащего новые нор-

мы и правила, в систему обеспечения деятельности учреждений, организаций и предприятий независим от их государственно-правового статуса. Необходимо также повысить роль общественных информаторов путем: проведения на предприятиях, учреждениях и организациях специальных правовых занятий.

К правовым формам деятельности органов публичной администрации относятся такие, которые не требуют письменного, а в отдельных случаях и словесного закрепления. Это устные (приказы, указания, распоряжения, команды, широко используемые, например, в системе Вооруженных сил, Министерства внутренних дел) и конклюдентные (предусмотренные нормой права жесты, сигналы движения, знаки и другие действия, выражающие решение субъекта применения права) управленческие действия органов публичной администрации.