Глава 13. Формы и методы управленческой деятельности органов публичной администрации.

1. Общая характеристика форм и методов управленческой деятельности органов публичной администрации.

Рассматривая органы публичной администрации как элемент аппарата исполнительной власти, а их деятельность как разновидность ее деятельности, правомерно поставить ее качество в зависимость от надлежащего использования и дальнейшего совершенствования соответствующих форм и методов. Формы и методы деятельности органов публичной администрации в их юридическом аспекте - суть категории административного права. Их рассмотрению посвящена обширная литература. Однако единства мнений относительно их содержания и классификации не наблюдается.

Такое положение осложняет и практическую деятельность административных органов, особенно когда возникает необходимость разграничить компетенцию разных государственных органов, специфику форм и методов их работы.

Будучи предназначенными для непосредственного обеспечения выполнения установленных законодательством правовых требований многими объектами, органы публичной администрации осуществляют свою деятельность в определенных формах и различными методами, содержание которых зависит от ряда причин, к которым можно отнести:

• руководящие указания соответствующих органов государственной власти по вопросам охраны обществен-

ного порядка и безопасности, охраны окружающей среды и здоровья граждан;

• творческая инициатива граждан в осуществлении демократического управления;

• практическая деятельность органов публичной администрации;

• разработки научных учреждений и отдельных ученых в области управления.

Все известные сегодня административно-правовые фор- мы и методы работы известны давно не только в нашей стране, но и за рубежом. Их жизненность объясняется в первую очередь тем, что они прежде других использовали достижения науки в сфере управления. Успешное решение задач, возложенных на органы публичной администрации в современных условиях, зависит от целенаправленности и плановости руководства, умелого подбора и расстановки кадров, делового стиля, хорошо налаженной организации и проверки исполнения. Для этого субъекты органов публичной администрации выбирают соответствующие обстановке средства и методы, действуя в организационных рамках, обусловленных их правами и обязанностями.

Формы и методы работы органов публичной администрации разнообразны и зависят, например, от содержания задач и функций, возложенных на тот или иной орган; его организационной структуры и численности сотрудников, условий осуществления деятельности.

Так, в области дорожного движения в целях обеспечения возложенных на государственную автомобильную инспекцию задач используются такие формы управления и контроля, как выдача удостоверений на право управлять автотранспортом, эксплуатировать его, установление правил дорожного движения, а также наложение взысканий на их нарушителей. Органы администрации в сфере строительства согласовывают (дают разрешение) проектную документацию, необходимую для строительства, реконструкции и ремонта зданий и сооружений. Органы публичной

администрации в сфере санитарии дают соответствующие разрешения на открытие объектов сферы бытового обслуживания.

Дифференциация форм управленческой деятельности органов публичной администрации основана на классификации форм деятельности органов государства по выполняемым ими функциям. Согласно наиболее распространенному в теории государства и права мнению они имеют правовую и организационную природу. Под правовыми формами понимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность органов государства, связанная с изданием юридических актов. Соответственно этому к правовым формам относятся правотворческая и правоприменительная деятельность; последняя подразделяется на оперативно-исполнительную и правоохранительную деятельность. Применительно к фор- мам управленческой деятельности органов публичной администрации правотворческая деятельность органов публичной администрации - выработка, издание, изменение либо отмена правовых норм.

Правоприменительная деятельность — это принятие к исполнению законов и подзаконных нормативных актов путем издания актов применения права. В правоприменительной деятельности, как уже сказано, выделяются оперативно-исполнительная и охранительная.

Оперативно-исполнительная деятельность - повседневное разрешение разносторонних вопросов управления делами общества, властная, творческая исполнительно-распорядительная работа органов публичной администрации по осуществлению своих функций путем издания актов применения норм права, служащих основанием для возникновения, изменения или прекращения правоотношений.

Правоохранительная деятельность — это форма осуществления функций органов публичной администрации посредством властной оперативной работы государственных органов по охране норм права от нарушений, защите предоставленных гражданам субъективных прав и обеспечению выполнения их юридических обязанностей.

В процессе правоохранительной деятельности издаются акты применения норм права. Специфика этих актов со- стоит в том, что они служат целям профилактики преступлений и иных правонарушений, восстановлению нарушенного права, реализации юридической ответственности лица, совершившего правонарушение, а следовательно, во всех случаях - охране прав личности, защите интересов граждан и общества в целом.

От правовых форм функционирования органов публичной администрации отличаются практические организационные формы реализации их функций, которые заключаются в однородной по внешним признакам деятельности этих органов, не влекущей за собой юридических последствий. В то же время формы организационной деятельности так или иначе реализуются в пределах определенного правового урегулирования на основе выполнения требований законности.

Выделяются следующие организационные формы деятельности органов публичной администрации: организационно-регламентирующая; организационно-хозяйственная; организационно-идеологическая.

Организационно-регламентирующая деятельность — это оперативная текущая организационная работа по решению тех или иных конкретных задач, технико-организационному обеспечению функционирования различных звеньев механизма публичной администрации.

Организационно-хозяйственная деятельность — оперативно-техническая, текущая хозяйственная работа (экономическое обоснование, контрольно-ревизионная деятельность, бухгалтерский учет, статистика, организация снабжения, сбыта и т.п.) по материальному обеспечению выполнения различных административных функций.

¹ Общая теория государства и права: академический курс: В 2 т.у<ЗГ. 1. Теория государства. М., 1998. С. 209-211; Теория государства и Права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. С. 76-78.

Организационно-идеологическая деятельность — повседневная оперативно-разъяснительная, воспитательная работа по обеспечению выполнения различных функций органов публичной администрации (например, разъяснение издаваемых нормативных актов, формирование общественного мнения, использование средств массовой информации и т.д.).

Не менее разнообразны и методы реализации государственной власти. К общим традиционным методам, несомненно, относятся убеждение и принуждение. Согласно наиболее распространенному мнению теоретиков в сфере государства и права содержание метода убеждения включает в себя метод активного воздействия на волю и сознание человека идейно-нравственными средствами для формирования у него взглядов и представлений, основанных на глубоком понимании сущности государственной власти, ее целей и функций. Государственное принуждение - психологическое, материальное или физическое (насильственное) воздействие полномочных органов и должностных лиц государства на человека, с целью заставить (принудить) его действовать по воле властвующего субъекта в интересах государства¹.

Эти методы в различном сочетании свойственны государственной власти во все времена. Они и составляют основу деятельности органов публичной администрации.