2. Понятие и виды государственных

служащих

Вопросы, связанные с понятием государственных служа- щих и их видами, всегда являлись благодатной почвой для дискуссий. Об этом свидетельствуют высказывания ученых- правоведов. Так, по мнению А.П. Алехина, государствен- ным служащим является лицо, занимающее в какой-либо государственной организации должность и за вознагражде- ние выполняющее определенную работу непроизводственно- го характера¹. Д.М. Овсянко говорит, что государственные служащие - граждане, исполняющие в установленном зако- нодательством порядке обязанности на государственной дол- жности за денежное вознаграждение за счет государственно- го бюджета². По мнению Д.Н. Бахраха, к служащим относятся граждане, занимающие должность в какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющие управ- ленческую деятельность либо социально-культурное обслу- живание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор, началь- ник цеха и др.). Все служащие - это профессионалы управления, социально-культурного обслуживания³.

¹ Советское административное право: учеб. М., 1985. С. 125. i

² Овсянко, Д.М. Административное право / Д.М. Овсянко. С. 48.

³ Бахрах, ДМ. Государственная служба: основные понятия, ее состав- ляющие, содержание и принципы / Д.Н. Бахрах // Государство и право. 1996. № 12. С. 10.

4 Государственная служба: теория и организация: курс лекций. Рос- тов н/д, 1998. С. 463.

Свое понятие государственного служащего предлагают и авторы курса лекций «Государственная служба: теория и организация», которые на основе анализа законодательства Российской Федерации делают вывод, «что государственный служащий это гражданин Российской Федерации в возрасте не моложе 18 лет, владеющий государственным языком, имеющий профессиональное образование и исполняющий обязанности по государственной должности на государствен- ной службе за денежное вознаграждение»⁴. Известны и мно- гие другие понятия государственного служащего.

Их анализ позволяет выделить наличие следующих при- знаков государственного служащего: гражданство; соответ- ствующая профессиональная подготовка; государственная должность; денежное вознаграждение.

По сути, все эти признаки присутствуют и в понятии; предложенном белорусским законодателем. Так, согласно статье 5 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» государственным служащим является гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном зако- нодательством порядке государственную должность, наде- ленный соответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов либо дру- гих предусмотренных законодательством источников финан- сирования.

Интересным, на наш взгляд, является содержание поня- тия «государственный служащий» в зарубежной правовой литературе. В частности, во Франции к государственным служащим относятся все служащие государства, его законо- дательных, исполнительных и судебных органов¹. Кроме того, к служащим государства относятся лица, работающие в системе публичного образования и здравоохранения.

Государственными служащими (чиновниками) в ФРГ именуются те, кто «находится в государственно-служебных отношениях на основании присяги верности с юридическим лицом публичного управления и выполняет по поручению последнего публично-правовые функции» ².

Согласно положению о государственной службе Китайс- кой Народной Республики государственными служащими яв- ляются работники административных органов всех ступеней, за исключением рабочих и обслуживающего персонала³.

¹ Государственная служба и государственные служащие во Франции. М., 1994. С. 85.

² Ule С. Verwaltungsprozessrecht / С. Ule. Munhen, 1963. S. 10.

³ Временное положение о государственных служащих: Новое законо- дательство КНР // Экспресс-информация Института Дальнего Восто- ка РАН. 1994. Вып. 5.

Виды государственных служащих. Различные взгля- ды правоведов и на классификацию государственных слу-

жащих. Так, А.П. Коренев в качестве критериев классифи- кации называет: характер выполняемой служащим рабо- ты; органы, где работают служащие; характер должност- ных функций; масштаб деятельности органов, в которых работают служащие; характер полномочий государственных служащих. Согласно этому по характеру выполняемой ра- боты служащие подразделяются на: служащих государ- ственных органов, осуществляющих задачи и функции го- сударства (их труд имеет организационный, управленческий характер); служащих государственных предприятий, учреж- дений, организаций, деятельность которых характеризует- ся организацией соответственно производственных процес- сов, социально-культурной и иной деятельности. Эта деятельность направлена на выполнение задач, возложен- ных на соответствующие предприятия, учреждения, орга- низации. В этой категории служащих выделяются: служа- щие-специалисты, выполняющие производственные и иные функции, и служащие - руководители предприятий, уч- реждений, организаций. Выделяется также группа служа- щих, которые сочетают выполнение и тех и других функ- ций (например, руководитель учебного заведения, медицинского учреждения может совмещать руководство со- ответствующим учреждением с педагогической, лечебной и иной деятельностью). По органам, где работают служа- щие, подразделяются на служащих представительных орга- нов, служащих исполнительных органов, служащих судеб- ных и иных государственных органов. По характеру должностных функций служащие подразделяются на ру- ководителей, специалистов, технических исполнителей, вспомогательно-обслуживающий персонал. По масштабу деятельности органов, в которых работают служащие, они подразделяются на федеральных служащих, действующих в масштабе России, и служащих - субъектов федерации, действующих в масштабе республики, края, области, авто- номной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, ав- тономных округов. По характеру полномочий государ- ственные служащие делятся на должностных лиц и вспомогательный персонал. К должностным лицам отно- сятся государственные служащие, наделенные правом со- вершать в пределах своей компетенции юридически значи-

мые действия властного характера, т.е; действия, влеку- щие правовые последствия возникновение, изменение и прекращение правовых отношений. Должностные лица из- дают правовые акты (приказы, распоряжения и т.ш) со- вершают регистрационные действия, ведают денежными и материальными средствами. Объем и характер государствен- но-властных полномочий должностных лиц неодинаков. Наиболее широкими полномочиями наделены руководите- ли государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. Они пользуются правом найма и увольнения работников, применяют меры поощрения и налагают дис- циплинарные взыскания на подчиненных им работников.

Особую категорию должностных лиц образуют предста- вители административной (исполнительной) власти. К ним относятся должностные лица, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять юридически вла- стные требования, а также принимать решения, обязатель- ные для исполнения гражданами, не находящимися в их служебном подчинении, должностньщд-лицами или орга- нами, предприятиями, учреждениями, организациями не- зависимо от форм их собственности и ведомственной подчи- ненности. К представителям административной власти, например, относятся сотрудники милиции, представители различных контрольно-надзорных служб (пожарного над- зора, санитарно-эпидемиологического надзора и др.).

Функциональные работники (специалисты) наделены полномочиями по осуществлению функций, связанных с под- готовкой управленческих решений, требующих специальных знаний, или с выполнением профессиональной деятельнос- ти. К первой группе относятся консультанты, советники по различным отраслям знаний. Они непосредственно не осу- ществляют организационно-распорядительные функции, но их советы, заключения, рекомендации, несомненно, имеют юридическое значение и влекут правовые последствия. Ко второй группе специалистов относятся должностные лица, обладающие специальными знаниями, которые уполномоче- ны совершать действия, непосредственно влекущие право- вые последствия. К ним, например, относятся преподавате- ли (выставляют экзаменационную оценку студенту), врачи (выдают листки нетрудоспособности) и др.

К вспомогательному персоналу (составу) относятся государственные служащие, деятельность которых, как пра- вило, не влечет юридических последствий. Они совершают материально-технические операции, т.е. обеспечивают слу- жебную деятельность руководителей, представителей адми- нистративной власти, специалистов и других должностных лиц, создают необходимые условия для выполнения ими служебных обязанностей. Служащие, относящиеся к вспо- могательному персоналу, оформляют и хранят документы, выполняют статистические и счетные операции и т.п. В их обязанности может входить и совершение технических опе- раций, имеющих юридическое значение, скажем, регистра- ция работником канцелярии поступившего в орган сообще- ния, заявления или жалобы имеет юридическое значение, т.к. со дня регистрации исчисляются установленные зако- нодательством сроки их рассмотрения. К вспомогательно- му персоналу относятся технические секретари, делопроиз- водители и др.¹

Предложенная классификация, по сути, является «клас- сической» и используется многими авторами. Однако сегодня предлагаются и другие виды классификации. Это относится, например, к классификации, предложенной В.М. Манохи- ным. Ее основу составляют такие критерии, как:

1. виды государственной службы;

2. группы должностей государственной службы (уста- новленные законодательством, в частности статьей 6 закона РФ «Об основах государственной службы Рос- сийской Федерации»);

3. уровень профессионализма государственного служа* щего в рамках должности и должностных полномо- чий — квалификационные классы;

4. иные основания.

¹ Коренев, А.П. Административное право России: учеб. В 3 ч. Ч. 1 / А.П. Коренев; МЮИ МВД России. М.: Изд-во «Щит-М», 1999. С. 115-117.

Первую группу автор делит на федеральных государ- ственных служащих, военнослужащих, служащих государ- ственных органов субъектов федерации.

Вторая группа включает служащих, ^занимающих высшие государственные должности; главные государственные долж- ности; ведущие государственные должности; старшие государ- ственные должности; младшие государственные должности.

Третья группа включает государственных служащих, должностное положение которых предполагает необходи- мость наличия:

1. высшего профессионального образования по специа- лизации государственных должностей государствен- ной службы или образования, считающегося равным с дополнительным высшим профессиональным обра- зованием по специализации государственных долж- ностей государственной службы, - высшие и глав- ные государственные должности;

2. высшего профессионального образования по специ- альности «государственное управление» либо специ- ализации государственных должностей государствен- ной службы, или образования, считающегося равным, - ведущие и старшие государственные должности;

3. среднего профессионального образование по специ- альности «государственное управление» либо специ- ализации государственных должностей государствен- ной службы, или образования, считающегося равным, - младшие государственные должности¹.

По сути, аналогичная классификация государственных служащих может быть проведена и в Республике Беларусь. Согласно ей, например:

• по видам государственные служащие могут быть раз- делены на государственных служащих, осуществляю- щих свою деятельность в республиканских государ- ственных органах и в органах местного уровня;

• ¹ Манохин, J5.M. Служба и служащий в Российской Федерации: пра- вовое регулирование / В.М. Манохин. М., 1997, С. 161-163.

  по группам должностей государственной службы (уста- новленных законодательством, в частности, статьей 8 Закона «О государственной службе Республики Бела- русь») государственные служащие делятся на служа- щих, занимающих высшие государственные должности Республики Беларусь, и служащих, занимающих иные

государственные должности;

по уровню профессионализма государственного слу- жащего в рамках должности и должностных полно- мочий (квалификационным классам) согласно статье 11 Закона государственные служащие делятся на служа- щих, обладающих высшим классом служащего госу- дарственного аппарата и одним из 12 классов, из ко- торых 12-й класс является низшим.