Глава 12. Государственная служба

1. Основные характеристики и принципы государственной службы.

Государственная служба (государственная бюрократия) была, есть и, как нам представляется, будет в обозримом будущем одним из основных институтов государства. По- этому изучение различных аспектов ее структуры и функ- ционирования весьма актуально.

Институт государственной службы исторически прошел ряд стадий развития — от патриархальной организации до «нового государственного менеджмента»

Как показывает анализ признанных сегодня концепций административной организации, и в частности государ- ственной службы, их основу составляет веберовский тип.

Суть концепции Макса Вебера можно упрощенно выра- зить так: всякой бюрократической деятельности присущи ведение дел компетентными и беспристрастными исполни- телями в полном соответствии с законодательством и про- цедурами, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков кон- кретных людей и возможных злоупотреблений².

Соответственно этой концепции основные характерис- тики бюрократии можйо свести к следующим:

• компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;

• иерархическая организация бюрократической струк- туры основана на базе твердо установленных принци- пов должностной субординации;

• вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществля- ется в форме письменных документов, . подлежащих последующему хранению;

• все должностные лица обязаны быть хорошими спе- циалистами в области администрирования, т.е. быть компетентным не только в сфере своих профессио- нальных должностных функций (например, в каче- стве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур дея- тельности бюрократической организации в целом¹.

Высказанные положения в определенной мере нашли отражение и в работах современных ученых-администрати- вистов. Проблемам государственной службы посвятили свои работы Б.М. Лазарев, Ю.М. Козлов, В.М. Манохин, Д.Н. Бахрах, А.П. Алехин и др. Среди этих работ выделя- ются «Советская государственная служба» В.М. Манохина, «Государственная служба» Б.М. Лазарева, «Институт госу- дарственной службы: содержание и структура» Ю.Н. Стари- лова, «Право государственного служащего на продвижение по службе» А.А. Гришковца. В различное время эти авто- ры высказывали мнения, касающиеся тех или иных аспек- тов государственной службы, отражающих государственно- правовое состояние общества и государства.

¹ Weber М. Theory of Social and Economical Organization / M. Weber. N.Y., 1947; Gawthrop L. Bureaucratic Behavior in the Executive Branch / L. Gawthrop. N.Y., 1969. P. 2.

В настоящее время, как и многие другие институты ад- министративного права, государственная служба Республи- ки Беларусь претерпевает существенные изменения, свя- занные построением правового, социального государства.

В связи с этим она обрела публично-правовой характер, природа которого, как отметил А.А. Гришковец, в совет- ский период отрицалась, за исключением так называемой «милитаризованной государственной службы» % Закон «Об основах службы в государственном аппарате», принятый в 1993 г., положил начало становления нового белорусского законодательства о службе².

Советская доктрина о том, что участие в управлении государством по силам любому гражданину, не подтверди- лась на практике, институт же профессиональных государ- ственных служащих доказал свою жизнеспособность и ак- туальность. В юридической литературе накопился целый ряд определений государственной службы и государствен- ных служащих. При этом стоит отметить, что государствен- ная служба (служба в системе государственного аппарата, государственных предприятий и учреждений) является од- ним из видов социально полезной деятельности (службы), наряду со службой в негосударственной, общественной и производственной сферах. Именно поэтому, на наш взгляд, в правовой литературе следует различать обобщающее по- нятия «служба» и конкретное «государственная служба».

Исходя из этого, под службой можно понимать один из видов общественно полезной деятельности, направленной на осуществление прагматических целей и задач предприя- тия, учреждения, организации с использованием функций их служащих. На этом основании к служащим следует от- нести сотрудников государственных и негосударственных органов и организаций, предприятий, учреждений и т.д. К государственным служащим - только служащих органов государства.

Служба как социальное явление имеет свои характер- ные признаки. В.М. Манохин выделяет три признака служ-

бы: воздействие на человека; его основные социально-био- логические качества; воздействие непосредственное и воз- действие на человека конкретного¹.

Государственной службе как одному из видов социаль- ной службы присущи как вышеназванные общие служебные признаки, так и специальные характеристики. К ним отно- сятся: наличие государственно-правового механизма обеспе- чения задач и целей государственной службы; единая струк- тура органов государственного аппарата, их соподчиненность и иерархичность; публичность; профессионализм и др.

Важным структурным элементом государственной служ- бы является должность. В самом общем виде государствен- ная должность - это установленная компетентным госу- дарственным органом структурная единица, наделенная функциями и задачами государственного органа.

Более полное понятие государственной должности пред- лагается в Законе «О государственной службе в Республике Беларусь». Согласно статье 4 это должность, предусмот- ренная Конституцией Республики Беларусь и иными зако- нодательными актами, либо должность, учрежденная в ус- тановленном законодательством порядке как штатная единица государственного органа с определенным для зани- мающего ее лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа.

Государственная должность обладает рядом особых при- знаков: она организует процесс управленческой деятельно- сти, осуществляет персонализацию функций; должностью закрепляется перечень юридических прав и обязанностей служащего.

¹ Манохин, В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации / В.М. Манохин // Государство и право. 1997. № 9. С. 6.

Государственная должность - явление избирательное, т.е. не всякий гражданин может занять любую должность. Занятие (получение) той или иной должности связано с рядом таких условий, как: образование, опыт работы, ква- лификация, гражданство, в ряде случаев - состояние здо- ровья, возраст и др.

Должность имеет финансовое и социальные характери- стики: установленное должностное жалование, льготы или ограничения (в системе вооруженных сил, МВД),

Итак, государственная служба представляет собой вид социально значимой, профессиональной деятельности граж- дан, обладающих государственными должностями, регули- руемой законодательством и направленной на выполнение государственных задач и функций.

Государственная служба и ее содержание базируются на ряде принципов. Несмотря на некоторые отличия в перечне этих принципов у различных авторов» их, по мнению А.А. Гришковца, можно свести к двум основным: принци- пу служения государству и принципу открытости и гласно- сти в осуществлении государственной службы¹.

¹ Гришковец, АА. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) / А.А. Гриш- ковец // Государство и право. 2004. № 1. С. 26.

Согласно статье 6 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» к принципам государственной службы относятся: верховенство Конституции Республики Беларусь; служение народу Республики Беларусь; законность; приори- тет прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реали- зации; гуманизм и социальная справедливость; единство сис- темы государственной службы и ее дифференциация исходя из концепции разделения власти на законодательную, испол- нительную и судебную; гласность; профессионализм и компе- тентность государственных служащих; подконтрольность и подотчетность государственных служащих, их персональная ответственность за неисполнение либо ненадлежащее испол- нение своих служебных обязанностей; добровольность поступ- ления граждан на государственную службу; свободный доступ граждан к любым должностям государственной службы и про- движение по государственной службе в соответствии со спо- собностями и профессиональной подготовкой; стабильность государственной службы в целях обеспечения преемственнос- ти власти; экономическая, социальная и правовая защищен- ность государственных служащих.